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国外大学章程执行力的模式、运行机制与启示

时间:2015-06-09 18:29:04  作者:  点击数:

    石连海

    大学章程执行力是指大学章程能够发挥的管理效率和效力,是大学章程内涵的各种大学管理能力的凸显。大学章程作为推动大学内外部关系有序进行的复杂系统,其执行力涉及大学的领导体制、管理体制、组织机构构成、人员责权利分配、大学各方利益者参与大学管理等。目前,我国部分大学已经制定了大学章程,考察国外大学章程执行力对深化我国大学章程研究,促进大学章程制度的完善具有积极作用。

    一、国外大学章程执行力的模式

    考察国外大学权力的演进历程,可以发现大学的权力主要涉及国家权力(行政权)和组织自主权(包括院校权力和教授权力),继而大学自治权力主要有政府行政治理的“他治”和大学自主治理的“自治”。据此,可将大学章程的执行力划分为行政外推和组织内生两种模式。

    (一)行政外推模式

    行政外推模式主要强调政府行政力量在大学章程制定和执行过程中的主导作用,分布于法、德等欧洲大陆国家的传统大学。这些国家的大学,“一直实行教授行业协会和国家官僚组织相结合的权力分布模式”。其中,教授行业协会的权力主要体现在大学学术事务方面,集中于课程和教学方面;而代表国家意志的教育行政管理部门则掌握着高等教育管理方面的实际权力,如大学的事务管理、教师聘任、经费预算等。因而,大学章程一般体现了政府行政力量在大学治理中的优先参与权,政府行政代表担负着重要的管理权力。如德国洪堡大学章程中特意规定了大学和联邦各州之间的关系,其中提到大学的人事管理、经济管理、财政预算管理以及医疗卫生保险属国家事务。联邦政府对上述事务享有专业监督权,联邦各州享有法律监督权。由此可见,行政外推模式主要凸显了行政权力在大学治理中的作用,政府拥有大学章程的制定权、执行权和监督权。

    具体而言,政府是重要的大学章程执行主体,掌握着大学发展规划、战略目标等重大事项的方向,控制着大学发展所需要的人力、物力、财力等资源,并对大学章程执行的一系列规范性制度作出规定。可以说,从大学章程诞生直至其作用的发挥,政府自始至终都发挥着大于其他利益主体的作用。在此过程中,以教授行业协会为代表的教学、科研、学术领域的力量则拥有有限的自我管理权力,他们在大学章程制定和执行过程中享有有限的权力。如在二战之前,作为大学管理机构的理事会或学术评议会没有什么实际管理权力,随着学校自主权的不断扩大,特别是大学法人地位的确立,各大学逐渐成为独立的法人实体,大学校长、教授等“校内人员”才拥有了更多的学校管理决策权和执行权。因此可以说,行政推动模式逐步从政府过于集中的管理发展到政府与学校共同治理的和谐共生形态。

    (二)组织内生模式

    与行政外推模式相对,组织内生模式主要强调除政府行政力量以外的其他利益相关者权力的发挥,运行于以英、美为代表的盎格鲁·撒克逊传统的大学。这些国家的大学拥有大学自主的传统,权力分布相对均衡。其中,政府权力主要体现在对高等教育资源的,政府拥有大学支持和高等教育发展的指导方面,对大学的具体管理几乎不进行干涉;以理事会和董事会为代表的学校行政管理力量主要担负大学的内部管理和发展,包括宏观层面的学校发展规划、学校愿景设定、学校管理制度制定、学校组织机构设计、学校人员聘任、学校资源分配等,而微观层面的事务管理、课程安排、教学研究等都由学校“内部力量”负责。因此,在大学章程制定中,政府与众多的大学利益相关者共同为学校服务努力,大学自治和办学自主权得到彰显。

    大学章程的执行主体尽可能地强调多元共治,教师、学生、行政人员是大学章程执行的主要力量,但同时也有来自学校外部的政府行政代表、工商企业代表、社会精英和校友代表等,这在一定程度上避免了政府力量在大学治理领域的过度干预。此外,分权与问责在组织内生模式中得以体现,大学章程中对大学董事会、教学评议会、校长、教师、学生、行政人员等权利主体参与执行权都进行了明确规定,并在执行过程中建立起信息反馈制度,对大学章程的执行进行动态性的监督,确保大学章程的效力发挥。

    二、国外大学章程执行力的运行机制

    作为体现大学治理理念的具体载体,大学章程被视为大学的“宪法”,在国外大学治理和高等教育改革中占据重要地位。许多国外著名大学都建立起了完善的大学章程运行机制,确保大学在章程的指引下实现可持续发展。

    (一)多元化的执行主体

    大学章程对大学发展的“大政方针”进行了尽可能全面系统的规定,其中涉及大学组织内外部各方利益主体权利和责任表达,与之相对应,在执行中也必然要涉及尽可能完全的利益主体。可以说,要最大限度地发挥大学章程的效力,执行主体以及由之组成的执行组织是前提条件。

    无论是行政外推模式还是组织内生模式,都将众多的教育利益主体包含在执行主体中,不仅包括大学内部的校长、教师、学生和行政人员,还包括大学外部的教育行政、工商企业、社会精英、校友代表等各种力量。如法国巴黎第一大学章程中规定行政管理委员会的成员包括30名成员,其中包括14名在职的教师代表和研究者;5 名正式学生代表和候补学生代表;3 名非教学研究人员、图书馆人员和同类人员的代表;8 名校外人士,包括1 名法兰西岛大区代表、1 名巴黎市政府代表、1 名企业最高领导或者企业领导干部、1名在工会组织或在经济界工作的社会代表、4名选出的相关人士。这些执行主体都对大学教育予以关注,并能够从不同的角度对大学发展给予支持。多元化的执行主体不仅有助于联合大学内外部力量,最大范围地对大学的发展进行思考和支持,同时也有助于结合自上而下和自下而上的管理体制,沟通大学各方利益主体的交流渠道,形成立体循环的执行组织系统。

    (二)明晰的权责分配

    在国外大学章程中,对于所涉及执行主体的权责都进行了详尽的规定,并在此基础上形成了明确而协调的大学内部治理结构。几乎所有国外的大学章程文本中都有专门的一部分详细阐述各类大学内部治理机构的人员构成和权责划分。大学章程赋予了各类执行主体在大学内部治理范围的合法权利,这已经成为各国各类大学章程的共有要素。其中明确界定了董事会、评议会、校长在大学章程执行过程中应该担负的具体职责。“一般而言,决策机构如大学董事会并不管理具体的行政事务,其制定的政策方针由校长去具体实施。

    首先,董事会一般属于大学的最高决策机构和审议机构,对于大学发展的重大事务作出最终决定,并负责监督学校发展的政策执行,其在大学章程执行过程中主要发挥着监督和指导的作用。因为董事会一般都掌握着大学的组织机构、人员编制、财政和金融等方面的管理事宜,这有助于董事会在顶层设计方面发挥“总揽”的作用,并以自身的绝对权威影响大学章程的执行效力。

    其次,校长和大学内的各个行政职能机构担负着大学章程的主要执行责任。无论是行政外推模式还是组织内生模式,执行权主要由校内的各个行政部门在校长的总体领导下各司其职。校长的权力一般在大学章程中都有明确规定。如英国大学的校长是学校的学术领域主要负责人和最高行政负责人,全面负责学校各项事务的发展方针。法国的大学校长虽然由国家教育行政部门任命,但其职权的来源是大学章程。巴黎第一大学章程中对于校长在大学内部治理中扮演的角色有明确的说明。其中提到,校长领导本大学,负责签署协定和协议、审核学校收支拨款、领导学校三个委员会、负责管理机构的所有员工、负责维持学校秩序、负责机构内的安全、授予学校相关人员权力等。由此可见,法国大学校长的权力必然受到各方面的种种限制,但其在大学章程执行过程中拥有相当大的权力,是大学内部治理的主要执行人和责任人。

    此外,大学章程还对学校更具体的职能机构如评议会、教务部门等也进行了职责的规定,形成了立体交叉、内外沟通的执行体制。总体而言,国外大学章程的执行主体不仅来源多元,而且其所担负的职责也在大学章程中有明确的权力内容、权力执行程序的规定。这有助于保障各项权力的权威性,保持章程司法诉讼途径的畅通,进而依法保障大学章程的执行力。

    (三)法制化的执行程序

    单纯的执行权力规定还不足以保障大学章程的有效执行。任何一项制度或规则的执行都离不开正当程序的保障。可以说,在大学章程的执行过程中,执行程序是主要的动力因素。美国政策学家马丁·雷恩等人认为,政策执行过程主要由三个部分组成:事前程序、事中程序和事后程序。据此,我们将国外大学的执行程序划分为上述三个阶段。事前程序是指大学章程在制定之前,一般的大学章程都经历提案、起草、审议和表决通过、核准和公布四个步骤,每个步骤都几乎由所有的大学利益主体参与进行,其在规范的制定过程中明白了大学章程所承载的价值和意义,并对自身的责权利及其运行规则有了最切身的了解和认知,有助于在执行过程中发挥各个主体的积极主动性。事中程序是指大学章程在执行中,各利益主体依照大学章程文本中的详细规定,严格按照权限范围和运行程序来履行各自的职责,共同推动大学内部治理的顺利开展。事后程序是指大学章程的变动程序。当执行过程中出现了来自环境方面的变动以致影响到大学治理的顺利开展,就需要对大学章程进行修改或废止。一般国外大学章程中都规定了章程修改和废止的条件和程序,其中还包括对学校各个决策机构、行政机构和学术机构等的变动规定。

    在英国伯明翰大学章程中有如下说明:本条例规定了行使大学权力的法律架构。它规定了校理事会的组成、事务和权力,也规定了有关大学内部治理的条款和如何促进大学章程载明的目标,对条例的修正同样需要经过枢密院的批准。这一说明较为完整地体现了上述三种程序,从整体上保障了大学章程的有序执行。一方面,通过严格的立法程序赋予了大学章程应有的权威和地位,保证了执行主体所应具备的法律属性和法律效力。美国、加拿大、丹麦等国家的大学章程都将内外部关系主体纳入具有法律地位的体制化管理中,学校在管理框架内依法自主办学,使大学章程能够真正强有力地落实到学校治理的关键环节。另一方面,“大学章程规定了大学权力运行程序要符合‘最低限度的程序正义原则,’在各项程序规定中都体现出公平正义的原则。无论是行政外推还是组织内生,其所赋予各个执行主体的权责以及由此构成的各种权利链条和治理结构都最低限度地符合各个利益主体的利益和学校的最优化发展,保障了学校能够在一个相对公平、公开、公正的环境中实现持续改进。

   (四)完善的监督制度

    之所以将监督制度作为影响执行力的一个因素单列出来,是因为监督制度不仅仅贯穿于各个执行主体之间,而且在大学章程的核心内容——大学治理内外部关系中也时刻体现着监督的力量。监督制度的完善与否直接影响到大学章程的文本能否转化为实践力量。国外大学章程大都规定了专门的监督权力,使大学章程受到来自内外部众多利益主体的监督。其中,有涉及国家教育部门的行政监督,有来自专业教育领域人员的专业监督,有来自学校各个行政职能部门的内部监督等多种类型。

    属于行政外推形成的大学章程,决策权、执行权和监督权合一,大学处于国家的行政力量的监督之下,尽管大学拥有越来越大的自主治理权,但大学始终处于自己选举产生的校长的管辖之下,同时大学章程也赋予了相关利益主体,如教师、学生、行政辖区内的公民以及其他社会组织机构等的各种权利保障,这些权利给予了各种利益主体监督学校运行并提供改进建议的权力。属于组织内生型的大学章程,则表现出决策权、执行权和监督权的分离和制衡特点。一般由大学董事会承担决策权、大学评议会行使学术事务的决策权、大学校长行使行政权,三者相互沟通、相互制约。如英国牛津大学规定:参加大学评议会的只能是校长和教授,其选举程序应当由理事会制定规定;教职工大会则有权对理事会就章程或规则修改、撤销或补充所提交的提议作出决议,但其所作出的修改、撤销或补充部分章程的决议必须得到枢密院会议的同意;理事会在行使其职能和权力时,应受到教职员大会通过的所有决议的约束等。由此可见,几乎国外的大学章程中都能够寻找到各种利益主体之间相互合作又相互“牵制”的规定,这些规定为大学章程的有效运行提供了监督依据。

    (五)良好的执行文化

    为有效保障大学章程的执行,培育良好的执行文化是必要的。考察国外大学章程的形成历程,可以发现,培育良好的执行文化对于大学章程的有效运行起着重要的作用。

    首先,不同国家的不同大学都处于独特的地域环境和文化环境中,尽管在管理体制、运行机制等方面拥有共同的理论依据,但其在办学理念和办学实践中都需要融入政治体制、民族习俗和文化差异,在具体的办学实践中总结出符合学校自身发展的“个性”规定,这些在大学章程中得到体现。“个性化”的条款规定不仅代表了学校的发展特色,也为有效执行创设了良好的文化环境。例如,与法国先进的职业教育理念相对应,在巴黎第一大学章程中突出了教育与就业的促进关系。其中,第3条提出:在尊重独立和其教学研究目标的情况下,本大学继续与职业界的合作关系,与公立或私立的机构或企业签订有助于实现其目标的协议。又如,美国耶鲁大学的资金很大部分来自于校友捐助,因此在大学章程中也明确提到了关于校友的权责。耶鲁大学董事会由 19 名成员组成,其中 6 名是校友;耶鲁大学专门设立了校友事务和发展委员会,对校友事务与学校发展提供协助,对学校其他资产的筹集、运行程序予以监督。

    其次,国外大学章程都非常重视学术追求,并通过大学章程彰显学术自由、教授治学精神,保障大学章程的执行。如英国牛津大学章程提出,确保学术人员在法律允许范围内进行学术研究和实验,能自由地提出新的想法和有争议的或不受欢迎的意见,而不会因此而处于失去工作或特权的危险境地;法国巴黎第一大学章程提出,本大学确保尊重大学自由,保证研究者、所有人员和大学生实现精神自由、政治自由和工会自由,并对学校内部任何损害上述自由的行为进行制裁。

    三、大学章程的动态发展与我国大学章程执行力提升

    通过剖析国外大学章程执行力的相关问题可以看到,影响大学章程执行力的因素是多种多样的,无法用一个共有的框架将其涵盖在内,但最基本的几种要素,如大学执行主体的定位、执行组织的优化、执行立法的完善、执行程序的控制、执行环境的塑造和执行文化的培育可谓共有的要素,因此,在借鉴国外大学章程的经验提升我国大学章程执行力的实践过程中,需要从上述几个方面加以完善。但同时也应该看到,每个国家的大学章程都有其自身的独特发展历史,并随着各国高等教育的改革也在描绘着不同的改革路径,大学章程的动态发展为我国大学章程执行力的提升提供了参照。

    (一)处理好大学治理各层权力的关系

    大学章程中所涉及的核心问题基本都包括外部治理和内部治理问题。一般认为,外部治理主要涉及大学与外部的关系;内部治理包括共同治理(利益相关者参与)和纵向管理(院系)问题。因此,政府与大学权力关系成为影响大学章程执行力的基本问题。

    首先,大学章程的制定必须符合我国高等教育的总体发展状况。从宏观角度而言,国家的教育方针政策和发展规划应成为影响大学章程的首要因素,这是大学章程之所以能够实现持续执行的大背景和大环境。从微观角度而言,大学章程应该对大学与政府之间的关系有所解释。政府在大学中究竟发挥怎样的作用应该得到细化和可操作化。在我国当前高等教育发展背景下,如何从“管制”走向“服务”已经成为明晰大学与政府之间关系的关键所在。因此,如何将“服务”更好地体现在大学章程的执行过程中,是提升我国大学章程执行力的重要问题。

    其次,大学治理结构的主要内容是内部治理,因此,在大学章程中就要突出大学利益主体对大学发展的参与。其中涉及“谁”、“权责划分”、“所占比重”等诸多问题,这些都是影响大学章程执行力的主要因素,其不仅是大学章程文本内容的主体部分,也应该成为执行过程中应严格关注的因素。考察国外大学章程可以看出,不管是哪种模式的大学章程,其中对于大学各个组成部门、组成人员、权责划分、程序合法性以及沟通监督体制都有明确说明,不是简单的描述,而是要具体到数量的规定和程序的步骤说明。

    (二)处理好制度规约与文化塑造的关系

    大学章程的有效执行依赖于良性运行的执行机制,其中执行文化发挥着关键性的作用。如何塑造符合自身可持续发展的执行环境,需要考察本国大学章程的历史发展。根据世界高等教育发展的两种不同的传统,我们将大学章程划分为行政外推和组织内生两种模式,分别与各个国家的高等教育发展轨迹相符合。属于行政外推模式的大学章程,其制定和执行往往都是先由行政力量发挥作用,通过制度规约在一定程度上“强制”大学制定并执行大学章程,行政部门在整个过程中集决策、执行和监督于一体,可以说,其执行文化的形成源于制度规约,而后才逐步形成执行文化自觉;而组织内生模式的大学章程,由于其所属的大学往往有着高度的自治权力,行政力量只是作为一种组织外部力量而存在,因此,其执行文化的形成主要源于组织自身的文化传统,来自国家的教育制度则更倾向于发挥指导和服务的作用,制度规约和文化塑造交织,最终形成了其独特的执行文化。由此,追溯我国高等教育的发展历程可以看出,行政制度规约已经在大学章程执行过程中发挥了重要的推动作用,但如何激发大学组织执行文化的内生力,以及如何将来自于行政力量的制度规约最终转化为执行文化塑造,仍将是影响我国大学章程执行力的重要问题。