高桂娟

            （刊载于《中国高教研究》2012年第11期）

　　中共中央、国务院2010年7月颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”,“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。随着《高等学校章程制定暂行办法》的颁布，大学章程制定成为现阶段各大学工作重点之一。在大学章程制定的工作实际中，引起大家热议和思考的问题是，怎样在保持章程作为“大学宪法”的统一性和规范性的同时，又避免章程雷同，凸显其个性和针对性？为此，有必要理清大学章程制定的依据，以为后续的工作奠定基础并提供参考。

　　一、大学章程制定的法律依据

　　章程就其本质属性而言，是“书面写定的有法定意义的组织规程”。这意味着，大学章程作为“大学宪法”,具有法律规范的特质和功能。教育法律法规是现代国家教育管理的基础和基本依据。遵循法律优先原则是依法治校的基本要求。以此为出发点，法律依据是大学章程制定的首要依据。

　　从大学章程内容的角度，大学是一个复杂社会关系的聚集地，包括教育关系、行政关系、民事关系等，大学章程不仅要调整高校内部的关系，还要调整与政府行政部门、社会、市场等关系，因此其法律基础包括广义的教育法、行政法、民法和刑法等其他法律。其中，广义的教育法是大学章程制定最基本的法律依据，是指国家制定或认可并由国家强制力保证实施的教育行为规范体系及其实施所形成的教育法律关系和教育法律秩序的总和。如《教师法》规定了教师的权利、义务，教师的聘任、考核及法律责任等。《教育法》规定了教育的目标，关于学校及制定章程的要求，关于教师、学生的权利，教育与社会等。《高等教育法》规定了教育的宗旨、任务及大学自主办学、自主管理、学术自由、招生、学校管理、章程等。在大学章程制定中，涉及办学目标、管理体制、教师管理和学生管理等内容时不得违背上述法律法规的具体规定。

　　从大学章程形式的角度，大学章程的框架体系要含括大学设立和运行所应记载的重大事项。有研究认为“按照章程效力的影响，法定的必要记载事项还可分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项。绝对必要记载事项是章程必不可少的事项，学校章程缺少其中任何一项或任何一项记载不合法，整个章程即归无效……；相对必要记载事项也是法律列举的事项，但这些事项是否记载于章程，可由当事人自定”。从我国大学章程制定的实践看，我国近年来制定的大学章程基本遵循《高等教育法》所要求的大学章程应当记载的十件事项。《高等学校章程制定暂行办法》第七条，对《高等教育法》所规定的10件事项在内容上相应进行了细化，更加具体明朗。这10件事项应作为大学章程的框架体系的依据（见表1）。

　　二、大学章程制定的国内实践依据

　　大学办学不仅涉及自身内部的方方面面，还涉及外界与政府、与社会各方面的关系。与此同时，大学章程体现了国家的支持和要求。因此大学章程制定还应尊重历史、符合国情、参照章程制定的具体实践。我国教育部法制办曾于2007年统计共有563所大学报送了章程或者是已经进入了审议即将颁布的章程草案，占当时全国高校数的21.1%。教育部直属高校中有所报送了已制定的章程，另有13所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校31.5%。通览国内现有的大学章程或者章程草案，参照对国内大学章程研究的相关成果，可以发现，相对于上述法律所规定的10件事项，各高校的章程制定虽有所灵活变通，总体而言具有较大程度的相似性。

　　考察分析我国大学章程制定的前期探索，这些章程充分注意到了我国高等教育管理体制的特点，注重维护我国大学相对统一的管理模式和体制，提炼了其中的制度要素和关注的共同内容（见表2）。此外，也形成了一些通行表述。具体如下：①学校性质。关于学校性质，通行表述为“非营利性事业组织，具有独立法人资格，独立承担法律责任”;而教育方针均涉及坚持社会主义办学方向，全面贯彻国家的教育方针。②领导与管理体制。按照《高等教育法》第三十九条的相关规定，“国家举办的大学实行中国共产党大学基层委员会领导下的校长负责制”,这就奠定了大学治理的核心架构。领导体制通行表述为“学校实行中国共产党某某大学委员会领导下的校长负责制”;管理体制通行表述为“学校实行校、院两级管理为主的体制”。③与举办者的关系。部属高校章程通行表述为“由国家主办，受教育部管理和领导”;省属高校章程规定“学校的举办者是XX省人民政府，主管部门是XX省教育厅”;学校的权利主要为资产自主管理权、内部管理权和惩戒权等各项办学自主权；学校的义务主要为资产保护、教育质量达标、提高办学效益和社会服务等内容。对于学校与外部的关系，主要规定了学校自主办学原则、开放办学、合作办学、产学研结合、国际合作与交流等内容。

　　三、大学章程制定的国际经验依据

　　虽然要充分考虑和尊重我国的政治制度、国情和经济社会发展等现实性因素，但也要认识到章程制定对于建设现代大学制度的重要意义。大学章程的制定应充分学习借鉴世界一流大学的管理理念与管理经验，以此破解我国大学管理的难题，推进管理创新，为建设世界一流大学和高水平大学奠定制度根基。

　　国外许多著名大学之所以能够成为延续几百年的常青树，与其具备完善的大学章程密不可分。一部西方大学的发展史就是政府权力与大学自主权力长期博弈的历史。正是在这种博弈中，两者找到了之间的平衡点，从而诞生了具有法律效力的大学章程。

　　根据世界通例，大学章程具有两点共同特质：一是公立大学一般是在国家的法律框架内制定章程。世界各国的公立大学章程几乎都是基于国家的法律框架而制定的，英国、美国一些公立大学章程甚至是由立法机关制定的，这些为大学量身打造的章程本身就是国家法律的重要组成部分。二是大学章程的主要功用是规制大学权力运行。大学章程的主要内容是关于大学权力的分配和制约。大学章程首先为政府和大学之间划分出了清晰的权力边界。它约束政府对高等教育的管理行为，政府只能通过章程对大学实行宏观管理。

　　在内部管理体制上，国外大学章程无不重视大学组织结构的划分与职权界定，坚持分权与问责的结合。这一点欧美大学尤为突出，已形成很成熟的框架。很多的大学章程都对大学管理中权力机构的划分进行了法律上的切割，即董事会享有哪些权力、理事会或者执行机构享有哪些权力、最终的司法诉讼又必须通过怎样的途径等。

　　大学治理是大学章程的核心内容。一定意义上，现代大学治理本质上就是依据大学章程而治。大学治理是我国高等教育发展与改革中亟待破解的一个难题，因此大学章程制定更现实、更直接的目标是促进治理结构的改革，将大学治理结构制度化、法治化，以此为推手建立具有中国特色的现代大学制度。

　　我国大学章程在具体的制度设计中应进一步贯彻校长治校、教授治学、学术自由的办学思想，并从法治的视角审视和创新高校的内部治理结构。大学章程要明晰大学内部的权力配置，不仅要规定学校党委、学校行政和学术权力的主体界分和职能定位，还要对组成人员、产生方式、决策规则、运作程序等做出相应的规定。大学章程要进一步彰显学术权力，保障师生合法权益，不但要规定教职员工和学生的权利与义务，还要规定教职员工和学生权利的实现机制和救济机制，并且这种实现机制和救济机制应当细化为可操作的规则，而不仅仅是原则性规定。

　　四、大学章程制定的校本依据

　　章程是任何一个法人组织成立必不可少的。大学章程是从大学诞生到不断发展成为成熟的社会组织的历史进程中，随着人们对大学认识的不断深化和大学管理的需要而产生并且不断成熟和完善的。每所大学都有自己固有的、正在运行的“章程”,只不过很多大学没有通过文字的形式和一定的程序将其系统化、法定化而已。从这个角度看，大学章程制定不能仅仅以章程文本形成为目标或终结。缺乏坚实的校本依据，离开学校这一办学主体，出发点再好，构思再精巧，也难有理想的实际效果。

　　“校本”的概念源自基础教育改革实践，意为“在学校中、基于学校、为了学校”。其“以学校为本”的核心思想对于当前大学章程制定工作具有重要借鉴意义，即大学章程制定需要有扎根意识，需要关注学校的历史传统与现实基础，一切工作都要从学校实际出发，找出学校本身存在的发展障碍、发展基础和特色。

　　大学章程制定的目的是提高管理水平、保障大学组织目标的实现。一所大学的目标确立源自于它特有的理念和使命，而大学的理念与使命又深深根植于它的历史与传统之中。依照此推导，大学章程制定的校本依据需要按照高起点、低重心的方式逐级落实。

　　大学章程制定的起点是对本校办学历史全面回顾与梳理，并在此基础上提升理念和精神。“法治是立足于传统文化资源之上而存在的基本的社会制度安排”,因而大学章程不仅是大学的基本法，也是大学传统、文化、精神、目标的提炼和概括，承载着大学的历史渊源、理念、精神和价值追求。一所大学经过长期发展，必然会沉淀出独特的历史和文化底蕴，这些都需要落实到大学章程中。充分挖掘校史，凝练学校独有的“精、气、神”,对于形成独具本校特色的大学章程十分必要。譬如英国牛津大学章程开篇即对大学自身的发展历史以及大学章程的演进过程进行了详尽的介绍。再如《吉林大学章程》在《前言》中记述了学校的历史渊源，凝炼了吉大精神。通过施行章程，吉大精神不断深入人心并得以弘扬。

　　在全面梳理校史校情的基础上，大学章程制定的第二步是从学校共同发展愿景出发，根据学校发展实际情况，确立学校有特色的办学思想，并将之转换成学校发展目标。大学章程的制定过程也是一个谋划未来发展的过程，既要考虑到继承学校的历史与传统，也要考虑到学校发展战略和长远目标。大学的办学目的、发展目标、主要任务等事关学校发展的重大的基本的问题，是国内外大学章程规定的重要内容。

　　学校的有序运作和学校目标的达成，需要有一整套体现校本特色的管理常规。而大学内部的管理制度是由大学章程统领，辅以其他规章制度而形成的一个管理体系。因此，大学章程制定最终需要着重落实的是“校本管理”,这是增进大学章程实效性的关键所在。“校本管理”就是要充分重视学校全体教职员工的积极性和能动性在学校内部管理改革中的作用，它强调的是参与决策，即学校内部的管理人员、教师、学生等不同利益相关者共同参与学校的决策，它是党委领导、校长行政、教授治学、民主管理的制度和相关系统高度和谐统一的过程。

　　总之，大学章程制定的校本依据强调的是以学校为本位的校本发展的理念和策略。它要求大学章程制订过程是自下而上到自上而下的全员参与过程，要体现参与的广泛性、过程的民主性和决策的科学性，这是保证章程实效、推进依法治校的基础。

　　五、结语

　　大学章程既有统一性又有多样性。统一性由法律的刚性和权威性所决定的，也是大学组织内在属性的基本要求。多样性则是由于不同学校各自发展的历史和面临的现实问题所要求的，办学理念和办学目标因各校特色而存在差别。概而言之，大学章程制定“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”,同时兼顾大学置身的现实国情和国际大环境。

　　以上四种依据也是大学章程制定工作中需要考虑的四个维度和着力点。法律依据处于大学章程制定的统领地位，法治是大学章程制定的前提和首要任务。各校应以此为契机，对我国相关法律法规进行梳理并通过章程进行贯彻落实，把大学章程作为依法治校的法律依据，提高全校成员的法制意识，增强法治精神。校本依据是大学章程制定的立足点，对于校史的挖掘、校情的了解是大学章程制定的基础性工作。

　　它需要全校师生的参与，需要充分进行校本研究。在此基础之上才能构建具有本校特色并能有效实施的章程。而对于本校运作与实际管理问题认识的客观性与分析的深度，或者说大学章程制定的客观性和前瞻性，则有赖于对国内外大学章程的历史与现状有全面系统的了解和研究。