随着改革开放向纵深发展， 中国高等教育 30 多年来取得了举世瞩目的成就，无论是接受高等教育的学生数量，还是各高校自身的发展规模，都达到了历史顶峰。 在取得成绩的同时，高等教育发展也存在诸多问题，如高等教育在“扩招”进程中呈现出“粗放式”增长态势与提高人才培养质量之间的矛盾；高等教育管理中过强的“行政化”和“计划性”与市场经济对高等教育发展内在要求之间的矛盾；现有制度设计与学术失范、内在权益纷争问题的化解等。这些问题集中体现在：高等教育的发展现状无法满足国家、社会以及高校内部群体如管理者、教师以及学生等利益各方的期待。因而，如何走出高等教育所面临的困境，笔者认为，一个基本路径就在于加强高等学校的制度建设，构建现代大学制度，这是中国特色社会主义高等教育面临的时代课题。
就构建现代大学制度而言，大学章程的制定与实施是其内在的迫切要求。大学章程是指为了保障高等学校实现自主管理、学术自由和有序运转，根据国家有关法律、法规并通过一定程序，以权利和义务形式针对高校重大的、基本的事项而制定的规范性文件。现代大学制度的基本关系、重要事项都会在大学章程中得到体现和明确，所以，制定与实施大学章程是建立现代大学制度的一项基础性的工作。与此同时，我国《教育法》也规定，设立学校必须具备的首要基本条件就是要“有组织机构和章程”。正是基于上述理论和现实要求，大学章程的制定和建设已成为我国各高等院校不可回避的时代议题。
具体章程的制定和实施中，不同层次院校又存在一定区别。就宏观层面而言，大学章程的概念指明了其内在规定性要求和共性特征， 而在微观层面上，不同层次院校在大学章程的制定和建设上又存在明显的差异性。对于占普通高等院校规模过半的地方应用型本科院校来说，如何把握地方应用型本科院校与“985 工程”、“211 工程” 等重点高校以及一般高职高专院校之间的差异性，又如何将这种差异性具体体现在大学章程的制定与建设中，同时这种差异性又如何与大学章程的共性特征加以平衡呢？ 笔者试图运用“语境论”分析路径，将地方应用型本科院校章程制定与建设的研究置于现代性背景之下，揭示地方应用型本科院校与其他院校大学章程的差异性，从而为此类院校章程制定与建设提供理论和实践支撑。
现代性的分析路径的采用， 主要基于这样的考虑：其一，现代性的语境是大学章程制定和建设的时代背景，包涵大学章程的现代大学管理制度的建立反映了现代性的内在要求；其二，各层次院校的区分折射了现代性多元并举的价值诉求，不同层次院校的存在是现代大学办学理念的具体实践；其三，通过章程约束的现代大学治理也反映了现代社会制度化管理的应然性特征。就论证结构而言，笔者力图基于多元统一的价值依归、形式有效的制度设计以及注重实效的实现机制等三个维度，分析现代性语境下地方应用型本科院校在大学章程制定与建设中应秉持的立场，从而为具有时代性、实效性、科学性的地方应用型本科院校章程的制定与建设提供理论支持和实践框架。
二、多元统一：地方应用型本科院校章程的价值依归
作为学术性组织的大学，其自身发展的内在逻辑最根本之处在于学术自由、 大学自治和教授治校，因而大学自治、学术自由、民主管理以及教授治校等成为现代大学章程应当蕴含的理念和价值追求。这一价值追求指出了大学章程制定的共性特征。对地方应用型本科院校的价值诉求来说，其章程的制定和建设在满足大学章程制定和建设的共性价值要求之外，尚需满足个性的价值特征。
黑格尔认为，“现代世界的原则就是主体性的自由”，现代社会的“伟大之处就在于自由地承认，精神财富从本质上讲是自在的”。正是在这个意义上，个体主体性和自我意识的生成或走向自觉，是现代性的内在规定性特征之一，是全部现代文化精神的基础和载体。人作为个体从自在自发的生存状态进入自由自觉的生存状态，是人类社会历史进程中的重大事件，它成为现代社会运行的支撑性因素，是现代社会的创新能力、内在活力和驱动力的源泉。 这种个体的自觉状态不是少数社会精英的特殊状态，而是现代社会公民的普遍的生存状态。对人的主体性特征的弘扬是现代性的基本特征，同时这一时代特征也反映在大学章程的制定和建设中，并使其成为现代大学章程价值诉求的总体性要求。细言之，人的主体性价值在当代中国大学章程的制定中体现为以人为本的核心价值理念，在这一核心价值理念的统率下还应包括各高校自身的价值诉求。 在现代性展开的过程中，主体性成为当代社会的一个最基本的价值理念。包含高等教育在内的各类教育都以育人为根本，在这一逻辑的设定下，学生成为教育的主体；而办学则是以人才为根本的，教师理应成为办学的主体。因此，蕴含人文精神的，充分体现师生权利和义务的大学章程的制定和建设成为时代的要求，而人则成为现代大学制度构建的出发点和依归点。以人为本的价值诉求成为大学章程设定的核心理念，这是中国所有高校在制定大学章程时应当坚持的观点。然而，大学章程在体现共性特征的同时，还应当反映各类高校自身的具体性和相互之间的差异性。
考察地方应用型本科院校办学特点，需要厘清地方应用型本科院校与“985 工程”、“211 工程”等研究型高校及其他院校之间的关系。 笔者以为，地方应用型本科院校在人才培养上要突出与一般大学的互补性，换言之，其人才培养的实践操作能力应当是最突出的特点，不过这种实践能力又必须与高职院校或技师学校有所区别。其区别之处在于地方应用型本科院校学生的实践能力有着相当的理论支撑，这种理论在质量上介乎研究型大学与高职院校或技师学校之间。这种定位仅在宏观上具有操作性；在微观上需要突出办学的层次性，即地方应用型本科院校还承担着为其他高校输送研究生的职能，对于这部分学生的培养，其理论功底的加强则是题中之义。 所以，如何在理论与实践之间把握好一个“度”，是地方应用型本科院校明确办学宗旨进而制定章程的一大难题。
从地方高校服务地方经济社会的措施看，地方应用型本科院校应当密切结合地方经济社会发展需要，积极争取科研和技术创新，在创新实践中培养学生，为提高地方生产力作贡献；应当在人力和科技贡献中赢得地方办学资金与办学条件支持，促进学校不断发展；同时应当重视学生基础知识的学习，为“985 工程”、“211 工程” 高校以及其他研究型高校输送合格的研究生预备人才；要紧密结合地方区位优势和产业布局，科学设置学科专业，打造结构优化、布局合理、特色鲜明的高等教育学科专业体系和具有优势和特色的学科专业品牌，构建学科专业群；专业设置应以地方人才市场为导向，通过学科专业的调整，适应地方经济、科技、文化和社会发展的需要；要充分考虑课程开设的实用性、有效性、先进性，构建有地方特色的学科课程体系。
综上，地方院校与其他高校在办学理念、人才培养等方面存在着较多的差异。这种差异性在社会的宏观层面上表现为一种多元性的互补关系。各类不同层次院校办学理念的多元互补性反映了现代多元特质在高等教育中的体现。就微观层次而言，这种多元的特质也体现在地方院校的人才培养中，具体表现在人才的培养是多层次的，即一方面它以培养应用型人才为主导取向，另一方面它又与研究型大学存在着接洽之处——为此类学校输送研究型人才的后备军。
因此， 地方应用型本科院校章程的价值理念，在于依靠以人为本的中心价值诉求为统率，形成蕴含子价值的办学目标、人才培养、专业设置等多层次的价值选择模式，同时，唯有将统一与多元的价值理念贯穿于大学章程的制定和建设之中，才能构建具有时代共性特征与自身特色的大学章程。
三、形式有效：地方应用型本科院校章程的制度设计
经由涵摄着既定价值理念的章程的大学治理，反映了现代大学进行制度化管理的特征，同时也彰显了现代大学法治化管理的面向。 就大学章程的性质而言，它具有法律的特质，从其功能上看，大学章程连接着各高校内外部的法律环境。细言之，大学章程设定的法治化要求就在于其乃是遵照国家现有的法律法规而制定的，因而在该意义上，大学章程将《教育法》、《高等教育法》 以及其他法规细化到各高校具体的管理中去；同时，大学章程在高校依法治校的制度架构中类似于宪法之于法律体系中的地位，高校管理中的各项规定都必须依据章程加以制定，必须有效地遵守章程的规定，所以，在地方应用型本科院校的章程制定和管理中，必须梳理和明确章程在内外部法律环境中的地位和作用。笔者认为，大学章程的制定与管理在制度上必须满足形式有效的要求。
与以宗教、道德或实体理性为整合基础的前现代社会不同，现代社会是通过诸多规则加以调控和组织的社会。在现代社会中，法律摆脱了外在因素的限制，它仅以其自身为合法性的基础。换言之，现代法律的形式合理性及其宪政民主国家（或者人民主权）的强制力，已足以为法律本身提供合法性。 由此观之，在现代性的语境中，以法律形式所表现出来的制度具有非常典型的实证特征。这些法律制度的合法性证成已不求助于“理性与自然”为表征的世界观，代之的则是“意志与人为”。在奥地利法学家凯尔森看来，现代法律的合法性是由具有先验性质的“基础规范”加以保证的，“基础规范”位于整个“金字塔”型的法律体系的顶端，其他法律规范的效力则是由通过“效力链条”层层下移的“基础规范”加以满足的。也就是说，法律只要经由“基础规范”来获得其形式有效性，那么这一规范即是合法的。 与凯尔森相类似，英国法学家哈特则将现代法律合法性的证成诉诸 “承认规则”， 作为“次级规则”的“承认规则”为“初级规则”提供了合法性的标准。 “承认规则”乃是所有规则的效力源泉。 其实， 通过凯尔森和哈特合法性理论的简述不难发现，在现代性的语境中，通过形式有效性的寻觅进而获致法律的合法性成了一种潮流。
“大学章程的生效以通过教育行政主管部门的审核为前提， 教育行政主管部门对大学章程的审核，实际上属于行政许可行为”，因此，在这一层面来说大学章程乃是对国家行政法的具体化，从而使其具备了法律的性质。如果这一判断能够成立的话，那么，在地方应用型本科院校的章程和建设中，我们就必须明确这一具有法律性质的章程之于其他法律、法规以及学校内部各项规定的地位。笔者认为，国家的法律、法规构成了大学章程的外部法律环境，而高校内部旨在对章程加以实施的具体制度、规定则构成了大学章程内部法律环境，唯有进一步分析章程在内外部法律环境中的性质和地位，才能明确大学章程的性质，才能对章程的法律效力做出认知，才能谋求大学章程合法性问题的解决。
就大学章程的外部法律环境而言，它需要处理章程之于整个国家法律体系的关系，它需要明确与国家法律、法规、教育行政法规以及地方教育行政法规的关系。我国《教育法》第 26 条规定了“有组织机构和章程” 乃是设立学校及其他教育机构的基本条件之一；同时《高等教育法》的第 27 条也规定高等院校的设立必须向审批机关提交包括章程在内的相关材料。由此可见，大学章程的设立是国家法律、法规的要求。由此可认为，大学章程是由国家法律、法规等构成的外部法律环境的 “下位法”， 亦即章程的法律效力是有法律、法规提供的，因而它不得与之相背离，如果出现背离的情况它便归于无效。
对大学章程的内部法律环境来说， 大学章程是“大学之‘法律’，且是大学之‘根本法’——‘宪法’，是大学之最高行动纲领与基本行为依据”，它具体规定了各类高校办学的最基本问题。在大学进行制度化管理的体系中，大学章程乃是除了章程之外的其他各项制度制定和实施的依据和标准，而其他制度性规定则是对大学章程的具体化。高校在自主管理中最重要、 最核心的制度性规定构成了章程的实体性内容，它具有抽象性和原则性的特点，作为校内“最高法”的纲领性文件的章程统率着校内其他各类制度和规定。同时，从效力上看，作为在校内制度化管理中之“宪法”的章程处于效力金字塔的顶端，其他制度和规定的效力源自于章程。
通过对大学章程与其内外部法律环境关系的分析可以看出，形式有效的要求贯穿了章程对内、对外的关系当中。按照形式有效的合法性要求，大学章程是国家法律、法规的“下位法”，其效力可以归之于国家的法律、法规的授权，因此，“形式有效”是把握章程与外部法律环境的钥匙，满足外部法律环境的形式有效标准，章程便取得法律效力，否则便会失去其效力。对于内部法律环境而言，大学章程是校内其他制度和规定的“上位法”，它赋予其他制度和规定以效力。按照形式有效的合法性要求，校内其他制度和规定必须依章程设立和操作， 否则它将失去合法性的性质，从而归之无效。 所以说，大学章程是连接内外部法律环境的枢纽，是国家对各高校进行法治化管理的制度转换器，是大学内部自主管理的标准，而使大学章程能够得以运转的关键就是形式有效性。因此，“形式有效”是大学章程设立和管理的制度性要求，形式有效的制度性要求又更多地反映了大学章程设立与管理的共性要求， 它是一切高校章程都应当满足的标准，地方应用型本科院校也不例外。
四、注重实效：地方应用型本科院校章程的实现机制
依照以人为本为核心的多元统一的理念，是地方应用型本科院校章程制定和建设的价值诉求，而章程的形式有效的制度性设计则是实现前述价值诉求的规范性保障。如何将蕴含价值理念的制度性设计付诸于实践管理中去，是我们需要解决的第三个问题。
考察大学章程的实效性需要把握两个因素：其一，在制度设计层面，章程仅仅规定高校中基本的、重大的事项，它是一个“纲领性”的文件，它的实现需要相关配套制度的设立，而这些配套制度必须以章程为核心；其二，大学章程的实效性还在于其效力所及的各类“受众”如管理者、教师以及学生能够真正地接受它。第一个因素主要集中在大学章程的制度设计层面，其关键在于章程以外的其他各项校规必须围绕章程展开， 对此我们在前文业已进行了较为详细的探讨。 我们需要加以重视的是第二个因素。由于大学章程具有法律的性质，所以内在于现代法律的实效标准也适用于章程的制定和实施。通过实效标准来探究法律的方法， 关心的是公民对法律系统的实际接受（acceptance），服从法律，以及对法律机构的信任和忠诚。与此同时，在这一视角下，法之合法性可加以经验性的测量，它可以从民意测验、议会选举以及公民投票中显示出来。这些可以通过经验性观察的主观性显现乃是植根于客观的法律环境。就法律实效的定义而言，它是指“规范事实上被服从和适用，说一个法律规范有实效，意味着人民（至少是大多数人民）和官员实际地依照法律规范的规定，作其所当作，不作其所不当作”。阿尔蒙德则认为，法的实效乃是，“如果某一公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的”。不过需要指出的是，此处所探究的章程之实效与前文讨论的章程之效力（主要是形式有效性）是两个不同的概念，“有效性”指的是规范的“应然性”，而“实效”则是指向规范的“实然性”，当然这种“实然性”并非规范本身形式，而是规范在事实领域中得到实现。
由于大学章程在一定意义上具有法律的性质，所以现代法律的实效性标准也同样适用于大学章程。实效性的标准要求章程的受众能够在事实层面对其加以接受和服从。基于这种实效论立场的考量，笔者认为大学章程的实效性在于接受章程约束的人们不仅能够视章程为自身行为的准则，而且更将章程看成是一种指导人们行为的权威。 具体说来，接受章程约束的各方主要包括学生、教职员工以及管理人员，大学章程在本质上乃是以权利义务的形式对上述各方利益加以调整之根本事项的规定，因此，大学章程的实效必须从此三者的角度加以考察。
首先，对于章程制定而言，它必须调动上述三者参与到章程的制定中去。 在思想发动层面，学校要通过多渠道的方式方法使得各利益群体明晰章程之于学校发展的意义，它的制定事关各方的切身利益，唯有广开言路才能使各方的诉求加以表达。主导章程的制定者在吸收各方意见的基础之上，草拟大学章程的草案，然后供各方加以讨论，广泛听取各方的意见，按照民主集中的要求制定出能够代表各方利益的章程。其次，就大学章程实施的实体性要求来说，由于章程仅是对办学的基本事项所做出的纲领性规定，它更多地体现为一种宏观性的架构，因此它的实际操作必须要有相关的制度加以配套。这些配套性的制度必须要按照形式合法的要求，其制定和实施要以实现章程为目标。最后，要健全大学章程建设的程序性规定。一方面，在大学章程的制定中要明确程序性的相关规定，如章程的制定修改程序、重大事宜的决策程序以及申诉程序；另一方面，在条件允许的情形之下，应当制定章程运作和实现的程序性规定，这类配套性的程序制度主要有“听证制度、告知制度、公开制度、证据制度、回避制度以及时效制度”等。
综合而论，大学章程实效性的关键首先是要在章程的实体层面上表现为师生员工“权利的保障书”，同时，师生员工更是将章程视为自己“权利的保障书”，这就在客观和主观层面对章程的制定和建设做了要求。大学章程的价值取向和制度性设计固然重要，因为它们反映了章程制定的时代性和科学性的要求。
总之，在现代性的语境中对地方应用型本科院校章程建设进行思考， 主要应从多元统一的价值诉求、形式有效的制度设计以及注重实效的实施机制三个方面加以实现。同时这三个层面的要求并不是彼此分离的，此三者毋宁是统一的关系，它们构成了一个整体。对于地方应用型本科院校而言，欲制定出具有时代特质的、科学的章程，就必须把握住自身个性特征，即与其他院校的差异性，同时这种差异性主要集中体现在其价值诉求中，这一价值诉求的特征就是多元统一。而章程之形式有效的制度设计与注重实效的实施机制，则更多反映了大学章程的共性特征，此二者乃是任何一个大学章程的建设都要加以考量的因素。大学章程的内容、效力及实效三方面必须同时加以注重，唯有同时满足三者要求的章程才是完整的。
同时，章程之价值诉求、制度设计及实施机制的统一性也可在三者自身价值中找到明证。多元统一的价值诉求旨在明确大学章程内容的正确性，这反映了具有法律性质的章程的正确性要求，它体现为对真实性的追求。而章程之形式有效的制度设计和注重实效的实现机制，则反映了章程对效率的追求。唯有满足了这两点要求的大学章程才是有效率的。对于包括大学章程在内的法律制度而言，正确性和效率应当同时具备，正确性保证了章程的方向性，而效率则是正确性得以实现的后盾，此二者是大学章程都必须顾及的要素，缺一不可。
大学章程是高等教育的制度载体，是现代性高等教育办学理念加以实现的制度性保证。然而满足现代性要求的、具有科学性和实践性的章程建设对于包括地方应用型本科院校在内的中国大学来说，将是一个长期的过程，它需要国家、社会以及高校合力并举方能实现。
