张 烨
人们对“质量”一词的理解非常多元，很多看似热闹的质量问题讨论往往并不在一个层面上，自说自话、你牛我马的现象不在少数。美国著名的质量管理专家朱兰从顾客的角度出发，以“使用要求”和“满足程度”的“适用性”来表达质量的内涵，认为产品的质量就是产品在使用时能成功地满足用户需要的程度。并且，在对质量内涵的理解中考虑到使用时间、使用地点、使用对象、社会环境和市场竞争等因素的影响而将动态性、变化性和发展性作为理解质量问题的基本维度。这种对于质量的理解是恰当的。因此，本文将遵从该质量概念的基本内涵，以中国高等教育的发展历程为依据，从“谁表达了对高等教育质量的诉求”，“究竟是谁的高等教育质量观主导着高等教育的发展”，“主导性的高等教育质量观又是怎样表达并影响着高等教育的发展的”，“影响或者决定高等教育质量观的主体们在历史进程中呈现怎样的力量变化”等维度来呈现我国高等教育质量观的演变轨迹并分析其制度基础。
一、建国以来我国高等教育质量观演进概述
在建国初期的社会主义制度构建中，高等教育是以组成零件的角色被深深地嵌入整个制度体系之中的。在建国初的两年左右时间里，新中国的新民主主义政策更多地昭示着“民主、科学、大众”的高等教育政治诉求。随后的国际政治大背景使“以俄为师”的战略方针全面代替了“自力更生、稳步前进”的发展原则。作为社会重构主体的政府直接将高等教育的“使用要求”加以清晰表达并贯彻执行。“高度集中、结构严密”的高等教育权力要求直接落实为院系调整政策指导下的“专业技术人才”质量诉求。尽管该质量诉求显性且功利，但是它毕竟契合了当时国家的整体政治经济利益。而此时高等院校的自我质量诉求几无表达的可能。随着院系调整工作的全面推进，逐渐建立起来的苏联模式体现出对基层民众接受高等教育的拒斥。“转眼之间，不再是条条道路通往高等院校了。”作为社会主义当家人的基层工农群众，不满于院系调整对其高等教育权利的限制，以“教育与生产劳动相结合”的“普及性”使用要求最终换来了政府“两条腿走路”的高等教育制度建构。
由于在高等教育质量观念上的单向度思维，50年代后期，代表“普及”一维的非正规高等教育制度压倒了代表“提高”一维的正规高等教育制度，高等教育以规模的扩大和高等教育机构的“亲民”来试图满足日益高涨的工农大众的教育需求，1958年高等教育大跃进昭示着“普及的”、“大众的”高等教育质量观占据了上风。如果从“使用要求”和“满足程度”来看，对于工农大众高等教育的最大程度的满足直接造成了50年代后期我国高等教育的“使用要求”严重下滑，高等教育质量被稀释。
由于经济大跃进所带来的严重困难，以及对过度“普及”走向的警觉和对“提高”的渴望，中国重新采纳了务实派的政见，并在教育中恢复了中央集权式的教育发展体制。以《高校六十条》为标志的“调整、巩固、充实、提高”政策导向取代了《关于教育工作的指示》所构想的“两条腿走路”路线，中央政府在一次又一次的政策选择中表现出的“钟摆式”的思维逻辑，使得高等教育制度建构很难实现政治社会化和经济现代化目标的和谐统一。直至1966年文化大革命的爆发，“钟摆式”思维走向了极端，非正规的教育轨道替代了正规的教育轨道，精英教育被彻底废除，广大工农阶级子女通向高等学校的大门被完全打开，大学的
基本价值观被完全抛弃，高等教育的质量无从谈起。
总体来看，建国后的前28年，我国高等教育的质量观是以政府的政策建构来加以体现的。理解这一情景并不困难，特殊的经济结构变迁中，高等教育的质量观是以政府的政策构建加以体现的。理解这一情景并不困难，特殊的政治经济结构变迁之中，高等教育政策只是一个更大政治情景的缩影而已，它深深根植于社会网络之中，并与其他共存的制度性安排相互交织纠葛。正因如此，就培养人才的规格来说，总体上集中于对“红”与“专”两个维度不同程度的强调，社会主义的建设者和接班人是高等教育质量的总体规定。当然，高等教育的相关利益主体对“产品质量”并非完全无所作为，入学需求的表达不仅给政府带来压力，也客观上深刻地影响了政府的高等教育质量诉求。
1977年的那个冬天，几乎被完全摧毁的高等教育制度终于迎来了重生。在这之后的七八年时间里，高等教育中“两条腿走路”的思维在应对当时人才匮乏和高等教育资源紧张的特殊情况下被暂时保留，这也客观上使高等教育的整体面貌呈现出一定的多样化色彩。但是社会安定、经济压力、制度掣肘等多种因素促使1988年的全国高等教育会议上明确了“控制高等教育的发展规模，从注重规模扩张转向质量的提高”的战略转向。可以说，从1983年的正规、非正规高等教育系统齐头并进，到80年代后期以提高为主、兼顾普及的战略转向是高等教育质量观在国家政策层面上的总体体现。
可以说，从上世纪80年代末到1999年之前，这种“严格控制”的内涵式发展思路未曾有大的改动。尽管“严格控制”的正策划与后来被换成“适度发展”，但是高等教育政策取向并没有发生实质性变化。1933年的《中国教育改革与发展纲要》清晰地表达为“要坚持走内涵发展为主的道路，努力提高办学效益。”1996年颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》明确提出，“要把提高教育质量和办学效益摆在突出位置，促进教育发展方式从重视规模效益向着力提高质量效益转变”。在这两份重要政策文本中，“内涵发展”的高等教育质量观被不断强化。
可以说，在1999年之前的高等教育质量观是一种典型的合规格性单向度质量观，其特点主要体现在三个方面：第一，“质量”往往与“规模”作为相对概念出现在政策文本之中。此政策前设为：质量只能在适度的规模中才能得到保证，规模一大，质量就难以保证。第二，质量的规格主要体现在国家的教育目标上，是标准与统一的。总体来说，体现“红”、“专”统一取向的社会主义建设者和接班人是这一质量要求的直接体现。第三，对质量的信赖更多地体现在本科以上层次的正规教育当中，重视质量其实就是要加强正规教育系统中本科以上层次的教育。关于这一点，在接下来的1999年大扩招中体现得尤为突出。
1999年之后大约四、五年的时间为中国高等教育规模的大扩张期，“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验”，体现出松绑式的扩招政策取向。然而，在增量组织的生成路径、功能定位和变革方式的生成及扶持推广中，诸如高等教育质量只有在正规的高等院校才有可能保证，即使不能如此，也要想办法将全日制普通高校的师资、声誉迁移到新的外延性物理空间中进行传统教育质量的再生产（比如独立学院）等扩招思维依旧是单向度质量观的最直接体现。
然而，高等教育系统特征的剧烈变化还是向这种单向度质量观发出了前所未有的挑战。在后扩招时期，作为顾客的家庭抑或是持有“劣币驱逐优币”担忧的精英主义质量诉求者，抑或是多少有些“文凭等于质量”心态的机会主义者，多种需求主体在公共话语平台上集中甚至肆意言说，这除了是直接对政府长期秉承的高等教育质量观说“不”外，由此而产生的连锁效应是，盲目文凭导向的家长们开始密切关注用人市场这一“晴雨表”，众多家庭的教育选择和人才市场的需求以一种不容置疑的巨大力量推进着高等教育质量观念的重新表述。大手笔的“质量工程”可以看作是政府对高等教育整体质量的自我救赎，而长期以来质量观“缺位”的高等院校也开始主体质量观的全面表达。可以说，在后扩招时代，多元质量观的集中表述使得中国高等院校不得不面临布鲁贝克所言的“高等教育政治论和认识论”哲学观的现实冲突。
可以这样概括，在过去的很长一段时间，政府主导下的合规定性质量观凸显，且具有典型的“单向度特征”。这种称之为“政府主导下的合规定性单向度质量观”对高等教育质量的关注主要集中在政策文件或评估指标等“质量的原有规定性”上，追求制定出统一的质量标准或指标体系。这是一种以政府政策加以确定，或者由权威评估机构加以强化的政府质量观。在新世纪高等教育大规模扩招之后的后扩招期，我国高等教育质量观体现为多主体介入表达的合需要性复合质量观。这种质量观的基本背景是过剩经济和买方市场的形成。“让用户满意”往往成为产品转化为商品的前提。合需要性质量观从客体性教育质量阶段迈向了满足社会不同主体需要的质量阶段。
二、合规格性单向度质量观的制度基础分析
政府主导下具有单向度特征的合规定性质量观与我国社会整体的精英主义制度化有密切关联。有学者认为，虽然精英主义存在于所有等级社会中，并不是中国的特色，但是能够将精英主义制度化，并使之成为一种正式制度却是中国的特色，精英主义的制度化和单向度的质量观有密切关联。接下来，我们可以从我国高等教育质量控制的基础政策、目标政策以及保证政策来分析它所搭建的制度框架到底预设并诱使形成了怎样的高等教育质量目标。
基础政策。各种相关的高等教育法律、条例都是对于高等教育基本活动的保证。如《教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《普通高等学校设置暂行条例》等重要法律是确保合格质量的法律基础和依据。
目标政策。直接保证高等教育质量的政策法规。《中华人民共和国学位条例》是直接保证高等学校教育质量的根本法规。在此基础上，国家通过高校教学评估方面的政策，如《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》、《普通高等学校教育评估暂行规定》、《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》等，保证《学位条例>基本教学质量的“合格达标”。同时，教育部印发的《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》、《教学成果奖励条例》则是从常规“促进”的角度来保证教育质量的“提高”。另外还有一类是通过“工程”、“项目”方式促进质量提高的政策，最具有代表意义的是，“211工程”、“985工程”。
保障政策。主要包括，保障教学活动双方基本准入资格的政策法规，如保障教师的《中华人民共和国教师法》、《教师资格条例》；保障教育活动基本单位——高等学校办学自主权的政策法规，如《中华人民共和国高等教育法》第四章“高等学校的组织和活动”中规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，“高等学校依法自主设置和调整学科专业”等；对保证高等学校教育教学活动正常运行予以保障的投入政策规定，如《中华人民共和国高等教育法》第六十条明确规定，“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”，“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入”。
从理论上看，上述三类政策基本上涵盖了高等教育质量的大部分内容，如果能够按照政策法规要求认真执行，基本上可以保证高等教育的质量。但问题在于，在这样一个政策系统所勾画的制度框架中，到底预设的是怎样的质量目标，形成了什么样的制度环境，政策是否能够保障这种质量观的实现，如果不能，实际又引导着什么样的质量观。
从目标政策来看，1980年全国人大常委会通过并颁布的《中华人民共和国学位条例》是国家保证高等教育质量的根本准则。由于我国高等学校没有学校学位制度，只有国家学位制度，所以，“是国家而不是学校要对所授予学位的质量负责。依据这个原则，中央政府就获得了控制和管理一切与掌位有关事项的权力”。从质量保障的政策法规系统来看，在高等学校按照条例设置正常运行开始，中央政府就能够合法地为各类高校制定工作规范与标准，制定统一专业目录和专业基本要求，组织编写统编教材，组织对学校与教学的评估。这就意味着，在我国高等学校质量保障的基本政策法规系统中，《中华人民共和国学位条例》具有核心标准意义。同时，学位条例的国家准则也意味着国家统一管理高等学校教育质量具有
合法性。还需说明的是，虽然在2004年8月28日第十次全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对于《条例》第9条第二款做出修改，将各高校学位评定委员会组成人员名单决定权下放给学位授予单位，但是在若干重要的决定权上，数十年没有丝毫改变。
所以，在政策法规所勾画的质量框架中，法定“国家统一质量标准”几乎决定着各类学校授予学位的层级、学科，而这些资格能够给学校带来市场资源和高等教育结构中更优位阶，是对学校关系重大的生命线。具体掌握这些质量控制权力的行政单位是国务院学位委员会，各类学校月在《中华人民共和国学位条例》规定的框架内进行教育教学活动。从这个角度来看，高等教育质量的目标政策《中华人民共和国学位条例》与保障政策如《中华人民共和国高等教育法》对于高等学校办学自主权的规定之间是存在冲突的。或许这正是各类高等学校质量单一化的根源所在。
办学自主权这一基本的“保障政策”受到目标政策的制约，那么其余保障政策是否能够保障这种质量观的实现？“国家财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”是《高等教育法》规定的高等学校基本经费来源构成模式。但是长期以来，我国高等教育投入严重不足，众多高等学校为了能够保证正常运行所需基本经费，只能努力向国家制定的基本质量标准看齐，从而力争获得能够给学校带来市场资源和高等教育结构中更优位阶的更多学科、更高层级的学位授予权。从这个角度来看，争取经费投入恰恰成为目标，而执行统一的教育标准反而成为手段。从另外一个角度来看，以市场为导向的组织变革思维，更倾向于利用市场青睐的知识换取金钱，高校经营活动中文化教育机制的力量式微。可以说，“保障政策不能得以保障”是目前我国高等教育质量保障的重要症结所在。综合两个分析角度，更容易看到的现象是，以争夺更高位阶的申报（学位点、“211”、“985”）、“迎评”（迎接本科教学评估）活动成为众多高等学校应对计划与市场双重挑战的最佳策略手段。这种对制度空间的理解和把握，以及实际应对变化的能力只会不断强化国家制定的质量标准。因此，多样化的质量观不具备基本的制度环境，整个公立高等教育系统呈现出单一标准的质量观。
这种单一标准的质量观，同时体现出精英主义的特点。从制定质量标准或者开展质量评估的具体机构来看，一般是由政府和学者联盟的方式组建的。这类机构一般为官方性质或者有官方背景的各类专门学术委员会或专家库，最为典型的为国务院学位委员会。从组成成员看，通常以重点大学的资深学者为主体，兼由官方领导挂名领导。这种组合方式，既体现出政府对精英群体的认同，同时又具有明显的示范作用。“作为官方与半官方组织，这些委员会一般会自觉支持政府意志，同时有意无意地宣传精英高校的理想。”因此，在中国高等教育体系中，控制质量标准的组织具有精英主义的价值导向。虽然这类中间能够为合并、重组而规模变大的院校提供维持组织稳定的“纵向策略”保障，但是组织本身所倡导的价值导向无疑会阻碍或制约传统高校组织向大众教育机构转变，进而限制中国大众型高等学校的孕育
上，在相当长一段时间中，精英主义的制度化是中国高等教育的基本制度背景。在此背景下衍生的政府质量目标保障体系（政策法规）及实际运行机制不仅是单一标准的、精英主义的，而且这种标准和市场结合产生的实践机制是诱导趋同、强化单一性的。
正是由于这种合规格性单向度质量观念的存在，在1999年之前的很长一段时间，重视质量的政策导向不仅有意无意地控制着高等教育规模的发展，而且还伴随着国家对于本专科比例的严格掌控。定位于本科教育的独立学院以及将民办高校主体控制在专科层次的做法也大都摆脱不了这种思维的影响。这犹如范富格特的警示回响在耳际：“如果基于种种原因，处于系统顶端的精英院校成为其他所有高等院校模仿的对象，如果一个国家的高等教育体制趋向于汇集精英的传统与价值观，如果所有的高等学校在办学过程中都以‘学术性’追求作为主导原则，那么不仅社会对高等教育的一些正当期望将化为泡影，而且一些高校将成为更多的‘精英’复制的柔弱翻版”。
三、合需求性复合质量观的制度基础思考
有学者这样陈述市场与21世纪高等教育的关系：“21世纪，原有的各种技术指标仅能作为合格与不合格的判别依据，过剩经济和买方市场的出现，使很多合格产品不能成为商品，只能成为无人问津的‘合格的废品’和‘滞销品’，只有让用户满意的产品才能变成商品，才能创造价值。这时，高等教育质量就是高等教育满足‘消费者’需要的程度”。事实上，大众化时代高等教育市场供求关系的深刻变化的确使得高等学校在人才培养的规格和类型方面表现出更多的市场决定倾向性。
在中国，席卷而来的市场力量以作用于基层教育组织上的“体制性的市场化逻辑”展开。在这种逻辑主导下的高等教育变革进程，使中国形成了能够根据社会需要不断调整自我行为的高等教育基层组织。“中国的高等院校应该是人类历史上从未有过的最像企业的大学”，似乎可以看作对这种组织的一个毫不夸张的评价。如果从行政科层机制和市场机制的结合程度来看，中国高等学校具有毫无疑问的“同质性”特点。所不同的是，位阶相对较低的高校因文化机制影响的缺失而不具备有效抵制市场力量渗透的能力，教学服务的市场化成为这类组织的基本特点，甚至可能呈现出高等教育人才培养质量的市场异化可能；而位阶靠上的高校在经历了最初的教学服务的市场化以后，逐步找寻到文化机制的市场化途径，体现为将文化机制和市场力量进行充分结合的研究市场化上。在教学服务方面，这类高校相对较为深厚的
学术文化传统使得在本科人才培养改革中通识教育、普通教育的观念占据上风，而专业教育的培养取向却在大学生的自我学习、自我规划中占据了隐形主导地位。上述高校的市场化路径，尽管方式有所不同，但是强物质刺激主导下的竞争体制使得高等学校利益主体与市场的竞争压力产生直接关联，而缺乏如一些国家的福利政策影响下的市场压力隔绝带，这极有可能是导致中国高等教育在伴随着数量急剧扩大的同时，其市场化也走在时代潮流最前端的根本原因之一。
如果将这种变革思维放入20世纪80年代以来西方大部分发达国家的政府再造运动的视野中进行分析的话，我们会发现，我国自90年代以来的高等教育变革之路，具有与西方国家以及日本部分相似的一面。比如，服务及顾客导向的强化，公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。但是必须指出的是，中国深受“体制性的市场化逻辑”影响的高等教育变革思维与流行于西方的新自由主义变革思维具有本质的区别。在新自由主义的观念里，政府和市场是划分开来的，将政府可做可不做的事情交由市场，而政府只负责关乎共同利益而市场又不能很好实现的事情。但是在我们国家的变革思维中，政府和市场是难以分开的，用政府行政的方式去做市场，使行政机制与市场机制产生隐性或显性的嫁接，乃是我国在高等教育变革过程中反映出来的惯常行为方式。这种方式有可能契合了管理主义对于“效率”的追求，但是对于新公共管理中关于公平和正义的关注，对于卓越质量的关注，却在这种模式的变革思维中受到了很大程度的削弱。
英国著名的高等教育研究专家巴奈特教授认为，中国的高等教育质量之所以这样，“是因为中国现阶段高等教育基础在数量的扩张又处在质量的提升这样一个特殊的阶段”。这一特殊的制度背景对于高等教育质量的保证来说，是一种“欲走还留”的两难状态。巴奈特教授对于英国高等教育质量状况的表述进一步说明了高等教育的发展水平本身对于质量保证的影响。“在英国，高等教育的发展相对稳定，在一定的时期，社会、家长、学生以及政府对学校质量提出一定的要求，学校的主要目的就是达到这一质量要求，这个过程就是质量保证。如果没有什么特殊原因，外界不能经常对学校的质量提出不同的标准，标准应该是相对稳定的。”这种被称作相对稳定的高等教育发展水平，其实可以理解为一种相对比较制度化的基础环境，高等教育质量保证和提升在充分考虑了高等教育人才培养的质的规定性和个人及社会需求的基础上达致一种相对稳定的质量标准体系。而这种保证高等教育质量的相对稳定的制度框架在我们国家，似乎还没有形成。
张曙光教授曾言，“我国目前的制度条件与发达国家不同。他们有一个市场经济比较完善的制度，在执行政策和分析时可以假定制度条件不变。而我国处于市场化进程中，双轨制使得体制往往与政策连动。”张曙光教授揭示的制度和政策的关系，对于我们深刻理解我国高等教育发展中的质量问题很有裨益。在近年中国的高等教育改革与发展中，政府对于高等教育的质量改进意愿不可谓不强，但是由于相对稳定的、保证合需求性制度基础的缺失，一系列质量政策在与既存制度的连动中产生了体制和市场的扭结、变形，前文提及的体制性的市场化表现即是明证。所以，在前文中我们尽管认为我国高等教育质量观的演进已经逐渐从政府主导下的单向度合规定性质量观阶段逐渐走向多主体参与表达的合需求性复合质量观阶段，但是，高等教育质量观在客观上的阶段性变化并不代表着高等教育质量的实际提升。
当然，质量观的演进路向也并非对高等教育质量的提升没有任何影响，从典型的“客体性”合规定性单向度质量观走向“客体一主体性”合需求性复合质量观本身就表明多主体参与表达的强大力量。中国高等教育呈现出来的政府政策思维和各类高校的组织变革思维之间的“非同向性”，制度演进的“去强制性”、“逐渐增多的诱致性特征”业已共同促成了具有“复合效应”的制度变迁路径，而这种高等教育变革态势也许正深刻影响着高等教育质量。
