——试论“后大众化”时代教育财政理念的变革原点

              张 炜  柯佑祥

 

    进入2 l世纪以来，我国高等教育面临着“建设高等教育强国”和“建设世界一流大学”两大战略任务，因而，如何将有限的财政资源投入到无限的人才培养质量需求中去——这是“后大众化”时代我国高等教育财政面临的一个重大的现实难题。

  一、  高校人才培养质量及其分层

    人才培养是高等教育亘古不变的第一要务，而人才培养需要达到一定的质量水准。质量是一个相对复杂的概念集合，目前对于高校人才培养质量的界定倾向于“符合说”，即高校人才培养与社会人才需求及人才自我成长期待的符合程度正相关。人才培养质量的标准反映了高等教育机构的现实条件和内外部定位，以及在此基础上的外部符合型（刚性）和内部适应型（柔性）宏观和微观需求。    ‘

    按照本研究的分层视角，“合格质量”标杆下的高校应以培养符合“品德合格、基本能够胜任工作岗位需求”的合格人才为其培养目标；而“良好质量”和“一流质量”标杆下的高校则在“合格质量”的基准上追求更高质量层次的目标，即为社会和政府培养“德才兼备”、“术有专攻”的优秀人才和“素质一流、富于创造”的拔尖创新人才。

      培养不同质量标准的高级人才需要付出的成本也是不一样的：培养一名“合格”的本科生与培养一名“一流”的杰出人才相比，其所需要的质量成本付出的差别是毋庸置疑的。在美国，常青藤高校联盟以及其他若干世界一流大学的人才培养质量被视为“一流质量”的标杆；相对应地，美国其他私立高校（4年制）和公立高校（4年制）整体的人才培养水平分别处于“良好质量”和“合格质量”的档次。与国外高校人才培养质量的层次鲜明性相比，我国高校人才培养达到“一流质量”的高校过于稀少且难以得到社会认同，基于政府定位的“中央高校”和“地方高校”人才培养的质量基准分别对应“良好质量”和“合格质量”。

    二、高校人才培养的质量成本及其基本假设

    高校人才培养是一项复杂而系统的社会活动，需要政府、社会和家庭等利益相关者给予非营利组织的高校一定的经费作为人才培养运作成本的补偿。历来，各国教育经济学者对于高校人才培养成本的界定都是大同小异的，即涉及人才培养成本的项目主要有：教学支出（一线教师待遇、福利等）、学生资助（奖学金、助学金等）、教育科研支出（与教学、教育学生相关的科研成本，一般按全部科研支出的30%折算）、学术支持（图书、教育科研仪器等资料支持）、用于学生的业务费、教学仪器和图书支出、离退休人员支出、行政管理人员支出、公务费、固定资产折旧、非资本性支出等。其中“教学支出”等前几项是确定而趋同的，然而对于“离退休教职工支出”等后几项则莫衷一是。

    质量成本是管理学中的经典概念，最早出现于美国希袄特(W,A．Shewalt)1931年的著作“Economic  Control  of  Quality  of  Manufactured  Product”中；而在20世纪50年代美国的朱兰(Juran,J．M.)和费根鲍姆(Feigenbaum, A.V.)最早系统地将其界定为：(1)质量活动中产生的成本；(2)因质量不合格而导致的成本（外延包涵“预防成本”、“鉴定成本”和“损失成本”）——随着资本主义的发展，管理学中的质量成本完全倾向于由“不良质量”内核构建的知识体系。必须看到，教育活动与生产活动不同，他不以追求剩余价值为根本目的，这一点导致了人才培养的质量成本不能完全照搬管理学中“不良质量”导致的质量成本这一概念内核，而是遵循“质量发生”导致的密切而必要的质量成本这一思路，将管理学中的“质量成本”概念有选择性地移植到教育领域中。

    在本研究中，质量成本被视为高校在人才培养活动中为达到一定的质量需（要）求而发生的成本，简而言之即包涵：“教学支出”、“学生支出”、“教育科研支出”和“学术支持支出”四部分成本项目的总和。整体而言，高校人才培养的“质量成本”是其总成本的一部分，即与人才培养质量明确（无异议）且密切相关的成本项目。

    一直以来，存在这样的观点：政府作为公共产品投资的主体，其对各级教育（准公共品）投入具有义务性和公益性；但是换个角度，剔除一些刚性的发展规划要求。政府对教育的财政投入实质上也应反映出教育服务效用的购买差异性，即在一定的现实条件和层次定位的前提约束下，政府会为人才培养“质量效用”（符合需求）水平更高的学校提供更多的财政投入。而从高等教育本质要求和内在发展规律来看，在高校人才培养的过程中，教育者和受教育者是具有主观能动性的主体因素，而教育环境和物质器材则充当了媒介、资料和工具的辅助因素。虽然作为辅助因素的教育环境和物质器材需要一定的投入以满足人才培养的基本需求，但从根本上讲，重视对教育者和受教育者的资源投入比重，更有利于受教育者通过人际交流获得个体资本有效积累，更有利于受教育者身心健康发展，从而获得更高水平的人才培养质量以满足政府、社会、家庭对高等教育的“质量效用”需求，最终更好地实现高校的社会职能和组织运作目标。

根据上述论断，本研究拟提出以下基本假设：

    Ho：随着质量标杆的提升，高校人才培养质量成本中“人”的因素将愈发重要。这一基本假设可以具体分解为以下几点：

    H1：随着质量标杆的提升，高校人才培养质量成本及其占总成本比重（区间）逐步上升。

    H2：随着质量标杆的提升，高校生均人才培养质量成本（区间）将逐步增长。

    H3：随着质量标杆的提升，高校人才培养质量成本内部结构中的“教学支出和教育科研”成本将略有下降，而“学生支出”成本将有所上升；用于教师、教辅人员、学生等“人员性”成本支出将越来越显著地大于其他“业务性”成本支出。

    三、中美高校人才培养质量成本的分层比较

   （一）美国高校人才培养的质量成本及其结构的分层比较

    按照质量标杆的不同，美国“4年制公立高校”（Ⅰ）、“4年制私立高校”(Ⅱ)和“常青藤高校”（Ⅲ）人才培养的质量成本及其结构有一定的区别和层次特征。

    表l中，适应性质量标准下的美国“4年制公立高校”、“4年制私立高校”和“常青藤高校”分别对应着“合格质量”、“良好质量”和“一流质量”，它们的人才培养质量成本占总成本的比重呈现出显著的层次特征：从2002年至2009年，美国  “4年制公立高校”、“4年制私立高校”和“常青藤高校”三类层次高校对应的质量标杆提升，其人才培养质量成本占总成本的比重区间依次升高（I区间在40%—43%、Ⅱ区间在50%—52%、Ⅲ区间在62%--65%）。从2002年至2009年纵向发展数据来看，三类层次高校人才培养质量成本占总成本的比重增长的情况各有特点：对应“合格质量”的美国“4年制公立高校”人才培养质量成本占总成本的比重整体呈现下降趋势——从2002年的42.06%降到2005的最低比40.45%，其后大致维持在此比例以上不到一个百分点的水平；对应“良好质量”的美国“4年制私立高校”人才培养质量成本占总成本的比重整体则维持稳定——8年来，其波动的区间仅在5 0%—52%之间；对应“一流质量”的美国“常青藤高校联盟”人才培养质量成本占总成本的

表1  Fy2002-2009美国公立高校、私立高校与常青藤高校质量成本情况的比较

	І		ІІ		ІІІ
年份	比重%	生均$	比重%	生均$	比重%	生均$
2002	42.06	8641	50.96	14371	62.76	50606
2003	41.75	9254	50.67	15083	62.78	53629
2004	40.75	9404	51.29	15004	62.98	57160
2005	40.45	9444	51.80	15604	63.54	61086
2006	40.80	9581	51.76	15796	63.91	65083
2007	41.31	9519	51.93	15924	64.09	68945
2008	40.47	9956	51.51	16520	64.24	71871
2009	40.79	10247	51.26	17141	64.37	74003

 

    数据来源：IPEDS，Expenses of Title IV institutions, by level and control of institution, accounting standards utilized, and type of expense: United States, fiscal year 2002-2010; Enrollment at Title IV institutions，by  control  and  level  of institution,  student level,  attendance  status，gender,，andrace／ethnicity: United States, fall 2002-2010，（表2、表3、表4同此来源）生均质量成本均按2002年可比价格折算比重则持续增长——从2002年的62.76%逐年提高至2009年的64.37 %。高校人才培养投入“质量分层”的层次特征非常显著。

    从表1中还不难发现，2000 —2009财年美国“4年制公立高校”、“4年制私立高校”和“常青藤高校”人才培养的生均质量成本依照其质量标杆的提升而不断提高：尽管“合格质量”标杆下的美国“4年制公立高校”的人才培养质量成本占总成本的比重是下降趋势，但2002-2009年中其生均质量成本仍有少数增长；而“良好质量”标杆下的“4年制私立高校”和“一流质量”标杆下的“常青藤高校”的生均质量成本则与其人才培养质量成本占总成本的比重呈同向发展，即不断增长。三类高校之间的生均质量成本差距显著，尤其是“常青藤高校”的生均质量成本远远多于“4年制公立高校”和“4年制私立高校”。以2009年为例，“良好质量”标杆下的“4年制私立高校”的生均质量成本是“合格质量”标杆下的“4年制公立高校”的约1.67倍，而“一流质量”标杆下的“常青藤高校”的生均质量成本则分别是前两者的约7.22倍和约4.32倍。

    由此可见，假设H1和H2在美国高校人才培养质量成本和生均质量成本的实证数据上得到了验证。由果索因，造成美国高校人才培养质量成本“质量分层”层次特征的直接原因在于社会、政府对高校基于期望、定位而投入的资源也是分层的，这种投入上的分层也映射到高校用于人才培养的各项成本支出方面。

    表2、表3、表4分别是2002—2009年美国“4年制公立高校”、“4年制私立高校”和“常青藤高校”人才培养质量成本的内部结构变动情况。从美国“4年制公立高校”与“4年制私立高校”人才培养质量成本的内部结构的比较中可以发现：

    (1)两者的结构构成比例和变动趋势较为接近。如表2中的“教学支出”、“教育科研支出”、“学生支出”和“学术支持支出”四项的比例分别维持在63%、9%、16%和11%的上下，表3中这四项的比例大致维持在64%—65% 、9%—l0%之间和l7% 、9%的上下，且

8年间这样的比例关系相对稳定。

    (2)两者内部结构的差异在“教学支出”和“教育科研支出"两项上体现不明显；而主要体现在“学生支出”和“学术支持支出”的一定差别上：通过相关数据的比较，2002年美国“4年制公立高校”人才培养质量成本内部结构中的“学生支出”占总体的16.48%，略

低于“4年制私立高校”的17.83%；2009年前者为16.36%，仍略低于后者的17.42%。在“学术支持”上的

表2  Fy2002—2009美国“公立四年制高校”人才培养质量成本的内部结构

年份	教学支出%	教育科研%	学生支出%	学术支持%
2002	63.19	8.66	16.48	11.67
2003	63.35	8.94	16.38	11.33
2004	63.37	9.18	15.99	11.46
2005	63.32	8.98	16.22	11.48
2006	63.56	8.70	15.84	11.90
2007	63.74	8.55	15.99	11.72
2008	62.35	8.71	16.32	12.62
2009	62.31	8.69	16.36	12.64

 

表3  Fy2002—2009美国“私立4年制高校”人才培养质量成本的内部结构

 

年份	教学支出%	教育科研%	学生支出%	学术支持%
2002	64.09	9.13	17.83	8.95
2003	64.24	9.35	17.48	8.93
2004	64.31	9.64	16.81	9.24
2005	64.53	9.57	16.81	9.09
2006	64.58	9.26	16.91	9.25
2007	64.71	9.00	16.95	9.34
2008	64.32	9.93	17.28	8.47
2009	64.10	9.97	17.42	8.51

 

表4  Fy2002—2009美国“常青藤高校”人才培养质量成本的内部结构

 

年份	教学支出+教育科研%	学生支出%	学术支持%
2002	68.38	17.58	14.05
2003	68.22	17.83	13.94
2004	68.69	17.32	13.99
2005	67.06	18.43	14.51
2006	66.97	18.86	14.16
2007	66.54	18.66	14.80
2008	66.33	18.89	14.78
2009	66.29	18.91	14.80

 

支出则相反，美国“4年制公立高校”一直高于“4年制私立高校”。

    从美国“常青藤高校”与“4年制公立高校”和“4年制私立高校”人才培养质量成本内部结构的比重中可以发现：

    (1)“教学支出+教育科研”支出比重，前者略小于后者。2002年，美国“常青藤高校”人才培养质量成本中用于“教学支出+教育科研”支出比重占全部质量成本支出的68.38%，略低于“4年制公立高校”的71.85%和“4年制私立高校”的73.22%；2009年，这一比例降至66.29%，仍稍低于同年“4年制公立高校”的71.00%和“4年制私立高校”的74.07%。

   (2)“学术支持”支出比重，前者显著高于后两者。2002--2009年，美国“4年制公立高校”和美国“4年制私立高校”人才培养质量成本中用于“学术支持”的比值区间为11.33%—12.64%、8.47%—9.34%，均显著低于美国“常青藤高校”的13.94%-14.80%。

    (3)用于“学生支出”的比重，前者略高于后两者。从数据上看，2002 --2009年，美国“4年制公立高校”和美国“4年制私立高校”人才培养质量中用于“学生支出”的比值区间分别为15.84%—16.48%、16.81%—l7.83%，略低于美国“常青藤高校”17.32%—18.91%——三者呈现区间层级递进的关系。

    通过对美国“4年制公立高校”、“4年制私立高校”和“常青藤高校”人才培养质量成本及其结构的分层比较，我们发现：在美国，随着社会和政府“适应性”质量标杆的不断提升，美国高校人才培养质量成本占总成本的比重和生均质量成本逐步提高——而正是由于美国私立高校（尤其是若干一流大学）在人才培养上的投入力度更大，其人才培养的世界知名度和品牌效应得以维持和巩固——“美国新闻与世界报道”每年提供的《全美大学排行榜2001-2009》中，全美前20位高校全部为私立高校，而排名前30位中仅有2—4所公立高校；其中在“同行评价”、“毕业率”、“校友捐赠”等项目的得分上，美国4年制私立高校与美

国4年制公立高校的之间的差距还有所拉大。此外，在人才培养质量成本的内部结构层面上，随着质量标杆的增长，美国高校直接用于“学生支出”的比重逐“层”提高，反映出美国高校“以人为本，学生至上”的财政理念在其教育实际运行过程中得到了有效执行。

    （二）我国高校人才培养的质量成本及其结构的分层比较

    受到具体财务数据完整性和现实质量水平评定的制约，本研究没有在我国“中央高校”中选拔若干具有“一流质量”的顶尖高校作为分层比较的样本，因而对于我国高校人才培养的质量成本及其结构的分层比较的主体范围限于我国“地方高校”和“中央高校”之间。

如表5所示：2002—2009年，从我国“地方高校”和“中央高校”人才培养质量成本占总成本比重的比较来看，除2002—2003年我国“中央高校”稍高于“地方高校”外，其他年份我国“中央高校”用于人才培养的质量成本占总成本的比重均低于“地方高校”。从历史发展的轨迹来进行对比，我国“中央高校”人才培养的质量成本占总成本的比重下滑的势头比“地方高校”更为突出：2002—2009年，我国“中央高校”人才培养的质量成本占总成本的比重从2002年的44.82%

表5 2002—2009年我国“地方高校”与“中央高校”

人才培养质量成本比重和生均质量成本的比较

 

	质量成本比重%		生均质量成本（元）
	中央高校	地方高校	中央高校	地方高校
2002	44.82	44.58	9421.23	4655.03
2003	44.92	44.40	8317.40	4220.50
2004	37.92	40.87	6430.84	3501.69
2005	37.57	40.24	5945.35	3117.67
2006	37.93	41.62	5887.91	2879.72
2007	38.76	41.50	5404.89	2683.78
2008	38.65	41.37	5257.66	2584.53
2009	38.44	41.25	5180.66	2514.28

 

 

迅速下滑到2009年的3 8.44%，降幅达到14.23%；而同时期“地方高校”人才培养的质量成本占总成本的比重仅下降了7.47 %从生均经费投入的情况来看，与2002年相比，2009年我国“中央高校”，和“地方高校”人才培养质量成本均呈现出显著下降的趋势：其中“中央高校”从生均9421.23元降至5180.66元，绝对下降额度为4240.57元，降幅为45.01%；而“地方高校”则从4655.03元降至2514.28元，绝对下降额度为2140.75元，降幅更是达到了45.99%。

    从数量上的考察表明：与美国高校不同，我国高校的实证数据并不完全或显著地支持假设H1和H2 —即随着质量标杆从“合格”向“良好”的提升，我国高校人才培养质量成本和生均质量成本的投入力度并没有显著的提高并保持增长。在进入高等教育大众化阶段阶段后，我国“中央高校”在人才培养质量方面投入的相对力度不仅小于“地方高校”，而且其人才培养的质量成本（投资“人”）增长速度严重落后于其他成本开支（投资“物”）增长的速度；生均质量成本投入的比较中更不难发现：受到扩招“稀释”更为严重的“地方高校”，其生均质量成本下滑的额度反而比“中央高校”更小——由此可见，我国高等教育的质量定位和层次要求在高校执行的过程中发生了一定的偏离；可以推断出我国“中央高校”在财政资源分配的过程中，其分配和发展原则并没有紧紧围绕人才培养，而是将本应投入和确保投入到（优质）人才培养的部分资源和质量成本投入到纷繁复杂的“物”和其他非“一线”教育教学的名目中。这种违背假设的现实也映射在我国高校人才培养质量成本的内部结构的变动过程中。

对照“良好质量”与“合格质量”两级标杆，与美国“4年制公立高校”与“4年制私立高校”人才培养质量成本内部结构变动基本一致不同，我国“中央高校”与“地方高校”在2002—2009年间的人才培养质量成本内部结构及其变动幅度迥然不同（见表6）：2002—2009年，我国“中央高校”人才培养质量成本中用于“教育教学”、“教育科研”、“学生支出”、“学术支持”的对应比例关系区间波动较大；与“地方高校”相比，2002年我国“中央高校”人才培养质量成本中用于“教育教学”、“教育科研”的比重略低，而用于“学术支持”的比重则显著偏高；到2009年，情况发生了改变：除“教育教学”的比重仍稍低于“地方高校”外，其他质量成本投入项目的比重关系更为趋近。从表6的对比中可以清楚地发现：8年间，我国“地方高校”人才培养质量成本内部结构变化较为平稳，仅“教育教学”的比重升高了4.52个百分点，“学术支持”的比重降低了3.45个百分点；而“中央高校”人才培养质量成本内部结构则“波动”显著：不仅“教育教学”和“教育科研”的比重迅速升高了6.22个和2.85个百分点，而且其“学术支持”也大幅下降了10.90个百分点；并且这一变动的“过渡断层”指向2004年，即我国高等教育刚刚进入大众化阶段。

与美国高校重视人员投入（教学成本和学生支出成本比重大），并且教学与科研稳定的比例关系的特征不同，我国高校教学成本和学生支出整体偏低，并且科研成本的比重不断上升，这种内部结构及其发展趋势不符合基于“以人为本”财政投入支出理念的假设(H3)。

               表6  2002-2009年我国“中央高校”(I)

“地方高校”(Ⅱ)人才培养质量成本内部结构(%)的比较

 

	教育教学		教育科研		学生支出		学术支持
	I	II	I	II	I	II	I	II
2002	53,34	56.84	15.18	17.21	8.43	11.24	23.04	14.71
2003	52.48	56.99	16.95	18.19	8.50	10.61	22.07	14.20
2004	58.74	59.38	17.68	19.44	10.50	11.06	13.09	10.11
2005	58.86	61.08	18.74	18.20	10.54	10.59	11.85	10.16
2006	59.79	60.75	17.83	18.00	10.78	10.72	11.59	10.58
2007	59.90	62.02	17.63	16.93	10.14	10.05	12.33	11.00
2008	59.71	61.88	18.01	17.37	10.22	9.63	12.25	11.12
2009	59.56	61.36	18.03	17.65	10.27	9.73	12.14	11.26

 

   

四、问题及其思考

从“合格质量”到“良好质量”再到“一流质量”，美国高校人才培养投入“以人为本、结构稳定、层次鲜明、循序渐进”的整体特征是一目了然；比较而言，人才培养在我国高等教育大众化阶段初期的办学实践中并没有受到应有的高度重视，这一点尤其表现在我

国“中央高校”对人才培养质量成本的投入比重没有形成高于“地方高校”的高一层次的发展态势。这里面既有高校内外部行政管理的体制和机制问题，同时也反映出我国高校在进入大众化阶段之后，面临着发展模式由“规模数量”向“质量结构”转型的困惑。

这种困惑主要来自对人才培养、教学、科研三者关系之间的错误理解。在我国，部分高等教育管理者还没能清晰地意识到：人才培养是各级各类高校生存和发展的“第一要务”和“永恒主题”，一些片面甚至错误的观点还认为：一流大学应该主要从事科学研究和发明创造，而人才培养和教学工作则应更多地交由地方高校来实行。本质上，一流大学除了要在科学研究和社会服务上起到更显著的推动和示范作用外，其根本职能和任务仍然在于人才培养，即需要通过更高水平的教学活动和教育科研，培养高于一般层次的拔尖创新人才。客观上，正是由于这些不科学、不可持续的人才培养质量观导致了当前的我国高等教育财政运行中还没有确保“人才培养质量成本”的充足和合理的投入，不符合“以人为本、循序渐进”的高等教育科学发展的内在原则。

面向未来，我国高校人才培养质量成本内部结构调整的步伐还需要加快，尤其要扭转“学生服务”所占比重过低且不断下滑、“设备购置”等物质支出增长过快的结构弊病。总体而言，我国高等教育发展还处于“大众化”阶段的初期，其“重科研、轻教学”，“重物质、轻人本”的高校成本运作模式具有典型的“后发追赶”的时代烙印；“后大众化”时代的高等教育财政呼唤从“质量”、“结构”两个方面落实“以人为本”、“以生为本”：教育的本质是培养人的社会活动，教育财政的根本着眼点正基于此，我们与国外高水平的一流大学的财政理念的差距也在于此。