李强
（刊载于《国家教育行政学院学报》2012年第2期）
大学章程是大学治理的核心要素，内在于大学治理当中。依据大学章程治理是大学治理制度的常态和主线，具有普遍性和内在规律性，有无章程、是否依据大学章程治理，是构建现代大学制度的关键。1999年教育部在《关于加强教育法制建设的意见》中规定：“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制订、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，加强章程建设，各类高校应依法制订章程，依照章程规定管理学校。从我国大学章程的制订现状来看，在理论层面，对大学章程的认识仍存在诸多分歧；在实践层面，一些大学还没有章程，一些大学的章程制订工作因充满争议而停滞不前。为落实办学自主权，构建现代大学制度，推进大学章程建设势在必行。因此，加强对章程的研究，具有紧迫而重要的意义。
一、新中国成立前我国大学章程的历史
（一）书院学规
追根溯源，在近代大学产生之前，我国的古典“大学”已有几千年的历史，即使唐宋以来的书院也有1000年的历史。书院的学规或训示，如朱熹的《白鹿洞书院揭示》和吕祖谦的《丽泽书院学规》，被认为是书院学规的典范，为其他书院所效仿。学规不仅反映了书院的办学宗旨，也反映了书院的管理属性。因此，可以将它们看作我国大学章程的雏形。故此，探寻我国大学章程的历史，选择从书院的学规开始。
朱熹编订的《白鹿洞书院揭示》，提出了“五教之目、为学之序、修身之要、处世之要、接物之要”的方针，既包含教育理念、培养目标、教育内容和学习方法，也为制订书院的内部管理制度奠定了基础。
虽然书院学规与大学章程相比，有相通之处，但是并不等同于大学章程。学规不具有设立的意义，学规由书院自身制订，外在的干预力量相对较少，自主性强，不体现国家或统治者的意志，目的也不在于取得自治的权利。这种学规随我国近代大学的出现而被章程所取代。
（二）晚清大学堂章程
1898年，京师大学堂成立之初，就制订了《奏议京师大学堂章程》，由梁启超草拟，并经光绪皇帝钦准颁行。1902年，京师大学堂第二任管学大臣张百熙主持修订的《钦定京师大学堂章程》钦准颁行。1904年，张之洞会同张百熙主持制订了《奏定大学堂章程》，后经钦准颁行，一直沿用到辛亥革命为止。
晚清的三个大学堂章程，都涉及到了办学宗旨、课程设置、经费管理、章程修改程序等现代大学章程的基本内容。如《钦定京师大学堂章程》第一章开宗明义地提出“京师大学堂之设，所以激发忠爱，开通智慧，振兴实业，谨遵此谕旨，端正趋向，造就通才，为全学之纲领”的办学宗旨；《奏议京师大学堂章程》第二章《学堂功课例》规定了十门“通学”;《奏定大学堂章程》提出了章程的修改程序，“学堂章程应准随时修改限定各项章程，将来如有应再变通增损之处，其关系重大者，应由学务大臣博采众议，复加审定，再行奏明办理”。
此段时间，是中国近代大学教育的草创阶段。京师大学堂既是一所学校，也是最高教育行政机关。京师大学堂的章程既是学校内部管理制度，也具有高等教育法的性质。如《奏议京师大学堂章程》指出：“各省近多设立学堂，然其章程功课皆未尽善，且体例不能划一，声气不能相通。今京师既设大学堂，则各省学堂皆当归大学堂统辖，一气呵成。一切章程功课，皆当遵依此次所定，务使脉络贯注，纲举目张”。
相比而言，书院学规虽然也有关于教育理念、办学宗旨的规定，但是属于笼统概括的纲领性要求，而清末的大学堂章程，章节框架清晰，内容丰富，并由权力阶层颁布，不论形式还是内容都有很大的进展，可看作是我国现代大学章程的肇始。随着民国时期的到来，大学章程得到了进一步发展和完善。
（三）民国时期的大学章程
1912年，蔡元培就任中华民国临时政府第一任教育总长，颁布《大学令》，提出了大学应该“教授高深学术、培养硕学闳才、应国家需要”的教育理念。1916年，蔡元培出任北京大学校长，倡导“思想自由、兼容并包”的教育思想。这些教育理念和思想对民国时期大学制度的建立，包括大学章程的制订具有重大影响。有学者认为，民国时期大学的大学章程特点为：制订主体明确，法律特征明显；规定了大学的内部管理体制；保障了教授治校。
首先，民国时期的大学章程规范了学校内部管理体制。如蔡元培就任北京大学校长后制订的《北京大学现行章程》，内容包含学制、校长、评议会、教务会议、行政会议、教务处、事务等七章，规定设立评议会、教务会议和行政会议，确立了学校的内部管理体制。
其次，民国时期的大学章程提出了教授治校的主张。1927年制订的《清华学校组织大纲》，规定了教授会既负责审定全校课程，也选举评议员和教务长；对于评议会的决议，教授会有权否决，教授会对学校最高权力机构有所制衡。《北京大学现行章程》中规定：教授有评议员的被选举权，有赠予学位的权力；各学系设有教授会，规划本学系教学事务；委员长、教务长、学系主任和总务长均在教授中任命。
再次，在制订主体和程序上，民国时期的大学章程由大学自身组织人员制订，经大学权力机关通过后，报政府备案审核。如《国立北平师范大学组织大纲》在附则中规定，“本大纲自呈准教育部之日实行”。《北京大学现行规程》、《东南大学组织大纲》也是在学校制订后，报国民政府批准，政府拥有对大学章程的最终认定权。
回顾民国时期的大学章程，其内容、形式、制订主体和程序都更加完善，为当时的大学自治提供了制度上的保障。
二、新中国成立后我国大学章程的状况
（一）销声匿迹的大学章程
新中国成立后，随着党对教育工作的一元化领导，政策取代了大学章程。如1953年公布的《关于修订高等学校领导关系的决定》规定：“凡中央高教部颁布的有关全国高等教育建设计划，包括高等学校的设立、停办，原系专业设置、招生任务、基本建设任务、财务计划、财务制度（包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇）、人事制度（包括人员任免、师资调配等）、教学计划、教学大纲、生产实习规程，以及其他重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行”,主张高校由政府集中统一管理，大大削弱了大学自主办学的空间，客观上消除了大学章程存在的必要。在这样的背景下，大学章程几乎销声匿迹。
（二）大学章程的明确提出
1995年的《教育法》和1998年的《高等教育法》要求大学制订章程，章程的制订得到了制度性支持。2010年7月13日，党中央、国务院召开了新世纪第一次全国教育工作会议，颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。《纲要》要求“加强章程建设。各类高校应依法制订章程，依照章程规定管理学校”。2010年月24日，国务院办公厅下发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，针对高等教育管理方式，特别指出：“推动建立健全大学章程”。并确立了北京大学、中国人民大学，清华大学，复旦大学，浙江大学和吉林大学等26所高校为建立健全大学章程试点院校。
在近二十年的时间里，部分高校已经制订了大学章程，如吉林大学、北京师范大学、上海交通大学等。根据相关资料，2007年，共有所高等学校报送了章程或者已经进入章程草案审议阶段，占当时全国高校的21%,教育部直属高校中有10所报送了已制订的章程，另有所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校的31%。中国的大学已经积累了建设大学章程的初步实践经验，但仍存在问题。
大学章程的困境，不在于大学章程自身，而在于人的观念与制度环境，尤其是观念和体制上还未完全跳出计划经济的影响所致。长期以来，大学在无章程的情形下运行，甚至有人以北大、清华没有章程运转照样正常为由，认为章程可有可无。考察大学章程的发展历史，大学章程与大学自治始终紧密相关，正如有学者所指出的，大学章程的核心就是保证大学自治权。当大学不能自治或不需自治之时，大学章程就隐身而去或异化为替代物。在从“大学他治”向“大学自治”的转轨期，一方面，在大学法人化之后，为落实大学办学自主权，需要依据章程进行管理；另一方面，在思维惯性和体制惯性下，人们习惯于原先的运行模式，依据章程进行管理的主客观条件都没有充分具备。在新旧观念进行博弈的转轨期，认识上出现分歧，实践中产生游移、彷徨甚或冲突、矛盾，在章程的发展史上并不罕见。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“学校要建立完善、符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。然而，缺乏特色，千校一面，是时下我国大学章程的现状。如有些大学的章程除了学校名称、校址、校徽、校旗、校歌、校庆日不同以外，其他内容几乎完全相同。这种情形的出现，主要有三个因素，一是与我国《高等教育法》第28条的硬性规定有关。《高等教育法》第28条规定：“高等学校的章程应当规定学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他必须由章程规定的事项。”其所列事项属于必要记载事项，为刚性条款。章程应该遵照此条款制订相应内容；二是我国大学的地位基本相同，都是在相同的指导原则下运作的类似机构，反映在大学章程上就是单一和趋同；三是与我国大学缺乏科学定位有关。大学章程的特色取决于大学的定位。大学定位是对大学使命、办学宗旨和办学目的等根本问题的体现。
我国大学章程的制订主体，一种意见认为应当由举办者制订，另一种意见认为应当由大学自身制订。从逻辑和理论的角度而言，应当由举办者制订更为合适。但从实践的角度，我国绝大多数大学设立时没有章程，且大多由政府举办，因此由举办者制订不现实，采用授权的形式由大学自身制订较为妥当。对于《高等教育法》颁布后申请成立的新学校，根据《高等教育法》第27条的规定，申请设立高等学校的，应当提交章程。从该条规定来看，章程的制订主体应当为举办者。
关于我国大学章程的性质，根据《高等教育法》第27条的规定，提交章程是大学设立的必备文件，即章程是大学的设立性文件。大学章程同时还是大学成立后的组织性文件，起到规范大学运行、管理的作用。同时，大学章程不具有特许状所具备的特许设立的作用，即不具有赋予法人社团的作用，章程并不能赋予大学法人资格。由于《高等教育法》是1998年颁布实施的，对于1998年以后新建的大学，大学章程既是设立性文件，也是组织性文件；二对于1998年之前设立的大学，补办的大学章程不是设立性文件，而应是规范大学运行的基础性文件。
（三）我国大学章程的实证分析
本文选取吉林大学、中国政法大学、华北电力大学的章程作为样本，进行分析和研究。
1.三所学校章程的制订、修改程序不同
根据吉林大学章程第70条，吉林大学章程由校务委员会和教代会审议，党代会讨论通过，报教育部备案；中国政法大学章程，根据中国政法大学章程第66条，由教代会审议通过生效，报教育部备案；而华北电力大学章程，根据华北电力大学章程70条，由校长办公会制订、审核，教代会通过，校党委审批。可以看出：第一、吉林大学和华北电力大学的做法与党委领导下的校长负责制相符；中国政法大学的做法独树一帜，教代会是唯一的参与主体和决策主体。第二、按照现有规定，大学章程应当经过教育部的核准方能生效。核准是生效的要件，而备案与核准不同，备案并不是生效的要件。吉林大学、中国政法大学的章程只有备案程序，华北电力大学的章程连备案程序都没有，严格而言，章程的效力都存在瑕疵。
2.因应世界的国际化和全球化，国际交流正在被许多学者列为大学的第四项职能
吉林大学在第二章第十七条提出学校积极开展国际合作与交流，促进教育国际化。中国政法大学的章程在其第二章第十一条明确提出：学校的中心工作是教学、科研、社会服务和国际交流。学校的其他工作服务和服从于中心工作。把国际交流与教学、科研、社会服务并列为学校的四大中心工作，即国际交流为大学的第四大职能。
3.重视校友权利和义务
吉林大学和中国政法大学都包含了有关校友的内容。国外一流大学大多专门成立校友会负责校友和学校的联系。如耶鲁大学的章程规定了耶鲁校友协会，致力于为耶鲁大学利益服务。其为校友与学校及其董事会之间的良好沟通提供有效媒介，负责指导、监督所有校友机构的发展规划和发展方向。
4.内部管理体制是章程的重点
这部分内容，大多相差无几。我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，但职权划分有待进一步明晰，高校的领导体制问题和职权划分，应当由《高等教育法》和《中国共产党普通高校基层组织工作条例》做出更加详细的规定并有效地衔接，由大学章程担当此任力有未逮。在现行政治体制下面，不宜盲目借鉴西方大学普遍实行的董事会制度。西方大学的董事会制度，来源于公司的董事会制度，是西方民主制度和三权分立制度在大学领域的体现，董事会、教授会、校长等形成了相互制衡、相互监督的机制。在我国大多数大学仍是公立大学的情形下，实行董事会制度存在法律和制度瓶颈。
5.三所学校的章程有关社会服务功能的描述十分简略
如中国政法大学提到社会服务的部分主要有两条，即第五条和第十一条，第五条在总则部分，第十条在中心工作部分。吉林大学章程只有第八条提到，华北电力大学则没有涉及。第二次世界大战以后，大学是象牙塔的说法过时了，一张庞大而复杂的关系网把大学和社会紧密地连接起来。大学鼓励教师参与校外活动。教授们除了领取正常的薪水外，同时还可以为公司担任顾问，在董事会中任职或从事校园外的其他活动而获取额外的津贴。正如英国教育家埃里克·阿什比爵士所说：“美国对高等教育的贡献是拆除了大学校园的围墙。当威斯康星大学的范海斯校长说校园的边界就是国家的边界时，他是用语言来描述大学演变过程中的一个罕见的改革之举。历史已经表明这是一次正确的改革，其他国家现在已开始纷纷效仿这种美国模式。”
6.举办者与学校之间的权利、义务的内容缺失
吉林大学、中国政法大学的章程没有关于举办者与学校之间的权利、义务的规定，不符合高等教育法第28条的规定；华北电力大学章程虽然有所涉及，但内容局限于规定自身的权利和义务，没有明确举办者的权利和义务。事实上，由大学制订章程规范举办者的权利和义务逻辑上不合理，实施起来也就困难重重，这也反应出涉及大学章程制订的相关政策和法规操作性差的问题。
